¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

6J.2

Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)

Новый этап в отношениях "центр — регионы" начинается после разгона советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения между центром и губернаторами обрета­ют новую завершенность.

Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые про­исходят параллельно на федеральном и региональном уровнях. В обоих случаях идет усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательной власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контроля за ис­полнительной властью. В регионах формируется моноцентрическая система власти с губернатором во главе, которая является проекцией суперпрезидентской респуб­лики, складывающейся, по мнению многих аналитиков, на федеральном уровне.

Новые региональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 — начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев попадают в зависимость от губернаторов. Центр с помощью Конституционного су­да фактически заблокировал попытки некоторых регионов ввести парламентскую модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законода­тельными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной власти.

Таким образом, влияние губернаторов в своих регионах продолжает усили­ваться. Контроль со стороны полпредов становится еще более слабым: фактически полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают под неформальное, но весьма сильное влияние губернаторов. В то же время центр сохраняет вертикаль власти, не допуская пока перехода к выборности губернаторов. Первая серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только в декабре 1995 г., одновременно с думскими выборами.

Именно на этом этапе определяются институциональные основы отношений между центром и регионами, характерные для Российской Федерации. В декабре 1993 г. на референдуме была принята новая российская конституция, которая обо­значала основные параметры отношений "центр — регионы", в частности кон­ституционные принципы российского федерализма, о которых речь шла выше. Был создан новый политический институт — Совет Федерации, что привело к уси­лению регионального влияния на федеральном уровне. Возник новый баланс отно­шений между центром и регионами, несколько выправленный в пользу центра, с более стабильными отношениями, чем на предыдущих этапах.

В то же время этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула отноше­ний "центр — регионы" лишь в первом приближении определяется конституцией, в то время как необходимые федеральные законы откладываются на потом. По­этому значительная часть отношений "центр — регионы" осуществляется в "серой зоне", где отсутствует должное правовое регулирование.

569

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Складывается характерная модель, в соответствии с которой центр делится полномочиями, идет на уступки в обмен на политическую лояльность, которую де­монстрируют региональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г. не предусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борь­бы за власть в России предполагала, что представители центра стремятся заручить­ся поддержкой региональных элит. Выиграв эту борьбу на том этапе и усилив институт президента на федеральном уровне, Б. Ельцин одновременно должен был идти на уступки региональным лидерам, тем самым "покупая" их лояльность.

В соответствии с этой логикой вступают в новую фазу отношения центра с республиками. С одной стороны, конституция 1993 г. установила принцип равенства субъектов федерации. С другой стороны, республики автономно развивали собст­венные властные институты и пользовались выгодами суверенизации, а точнее — тем, что центр мало вмешивался в их внутренние дела. Новой формой компромисса стало заключение договоров о разграничении полномочий между центром и субъек­тами федерации. На этапе 1994—1995 гг. они заключались только с республиками, и первой такой республикой стал Татарстан (февраль 1994 г.).

Таким образом, в совершенно особой сфере отношений между центром и республиками устанавливается свой новый баланс. В обмен на политическую ло­яльность и отказ от сепаратизма республики получают возможность в индивиду­альном порядке разграничить свои полномочия с центром, который идет на серьез­ные уступки. Фактически многие республики получают значительную часть не только совместной, но и федеральной компетенции. Договора противоречили кон­ституции и федеральному законодательству, но на это было принято "закрывать глаза". Зато с их помощью удалось решить вопрос о нахождении республик в со­ставе России, хотя и на особых условиях (фактически некоторые республики, начи­ная с Татарстана, получили всю полноту экономического суверенитета). В целом до­минирует тенденция к индивидуализации отношений между центром и регионами: в отсутствие строгого и единого федерального формата и необходимых федеральных законов отношения в значительной степени определяются конъюнктурными и субъ­ективными факторами.

Способом консолидации федеральных и региональных элит на том этапе ста­новится создание "партий власти" — политических движений, объединяющих ру­ководителей обоих уровней. Самым ярким примером "партии власти" стало движе­ние "Наш дом — Россия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движение возглавил премьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли участие боль­шинство региональных лидеров, как из краев и областей, так и из республик.

На этом этапе баланс остается смещенным в пользу регионов. В то же время появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, все республики за исключением Чечни отказываются от сепаратистских устремлений и демонстрируют лояльность центру, получив взамен индивидуальные договора о раз-

570

¶

¶6.7

Моделирование отношений "центр — регионы "е России

граничении полномочий и значительно большую компетенцию, чем та, которой рас­полагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится фактически единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр продолжает практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять их от должностей.

Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты фе­дерального и регионального уровня в процессе общего и индивидуального торга до­говариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом ста­новится рыхлая асимметричная федерация.

Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996 г. Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг Б. Ельцина, поскольку их устраивала предложенная президентом система отноше­ний. Заметим попутно, что практика заключения индивидуальных договоров о раз­граничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями.

В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к но­вым моделям отношений "центр — регионы", характерным для второго срока правления Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение баланса в пользу регионов и региональных элит по двум главным причинам:

• введение повсеместной выборности губернаторов, начиная с сентября 1996 г. (процесс завершился в 1997 г.);

• формирование с начала 1996 г. нового Совета Федерации, в состав кото­рого по должности вошли первые лица регионов — губернаторы и спикеры зако­нодательных собраний.

В результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше за­висеть от центра. Одновременно у них появилась возможность прямого влияния на федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента. Федеральный центр, пойдя на эти уступки, начинает искать способы для выравнивания баланса и укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны основные модели отношений "центр — регионы" в 1997—1999 гг., которые можно назвать моделями рецентрализации.

6.7.3

Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)

Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернато­рам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России ра-

571

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

ботал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Ту­ровский, 1998].

Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых ре­гионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются пре­зидент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размы­ванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на про­тиворечиях в регионах.

Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное ме­стное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций³³. Она спо­собствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и феде­ральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не вхо­дит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернато­рам ³⁴. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администра­ций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответ­ственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значи­тельно сокращается.

В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует под­держку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по мест­ному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс му­ниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное ре­шение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между гу­бернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров.

" За исключением особой категории мэров областных центров, которых назначал президент страны.

^,4 Формально эта ситуация была сложнее, чем в новых отношениях между президен­том и выборными губернаторами. В последнем случае действует принцип единства органов государственной власти. Местное же самоуправление отделено от государственной власти.

572