5. Особливості правового регулювання неподаткових доходів

Під неподатковими доходами законодавець об'єднав досить неоднорідну групу платежів, відмінну як за правовою природою, так і за особливостями правового регулювання. Учені підкреслюють, що неподаткові доходи відрізняються між собою конкретними умовами акумуляції коштів до бюджету, але їх об'єднує одна ознака негативного плану - усі вони не є податками. Неподаткові доходи, як вважають науковці, вирізняються більшою різноманітністю та відрізняються за методами і формами справляння, джерелами, суб'єктами платежів та іншими підставами.

Лише за рахунок податків та інших податкових платежів держава не може задовольнити своїх фіскальних інтересів. «Оскільки державному бюджетові часто бракує доходів, то громадянам, тобто платникам податків, доводиться брати на свої плечі все більший тягар податків. Інше розв'язання проблеми полягає в тому, щоб примусити уряд шукати альтернативних джерел доходу. Неподаткові джерела доходу, як правило, легко використовуються, тому що громадяни бачать, за які послуги вони платять», - до такого висновку дійшли зарубіжні вчені.

Неподаткові надходження займають важливе місце в складі публічних доходів. У 2006 році неподаткові доходи становили 27 відсотків доходів Державного бюджету України. Нині налічується близько 80 видів неподаткових платежів. Більшість із них мають обов'язковий характер, тобто законодавець передбачає можливість застосування до їх платника механізму примусу.

У законодавстві України відсутнє визначення поняття непо­даткових доходів. У статті 9 Бюджетного кодексу України лише закріплено основні групи неподаткових надходжень: а) доходи від власності та підприємницької діяльності (частина чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств та їх об'єднань, що вилучається до бюджету, та дивіденди (дохід), на­раховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність; кошти, що перераховуються Національним банком України відповідно до Закону України від 20.05.1999 p. № 679-XIV «Про Національний банк України»; відраху­вання коштів, отриманих від проведення державних грошових лотерей; плата за розміщення тимчасово вільних коштів відповідного бюджету, надходження коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та інші надходження;

б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності (плата за ліцензії; плата за утримання дітей у школах-інтернатах; надходження від оплати витрат з інформаційно-технічного забезпечення розгляду справ у судах; кошти, отримані за вчинення консульських дій; виконавчий збір тощо);

в) інші неподаткові надходження (кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду; надходження сум кредиторської та депонентської заборгованості підприємств, організацій та установ, щодо яких минув строк позовної давності; кошти від реалізації над­лишкової космічної техніки військового та подвійного призначення, що належить Державному космічному агентству України; власні надходження бюджетних установ; інші надходження).

Доходи від операцій з капіталом складаються шляхом акуму­ляції:

а) надходження від продажу основного капіталу (кошти від реа­лізації скарбів, майна, одержаного державою або територіальною громадою в порядку спадкування чи дарування, безхазяйного майна, знахідок, а також валютних цінностей і грошових коштів, власники яких невідомі); надходження коштів від Державного фонду дорого­цінних металів і дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, яке належить Автономній Республіці Крим, та майна, що зна­ходиться у комунальній власності;

б) надходження від реалізації державних запасів товарів (матері­альних цінностей державного резерву та розброньованих матеріаль­них цінностей мобілізаційного резерву);

в) коштів від продажу землі і нематеріальних активів;

г) податків на фінансові операції та операції з капіталом. Трансферти визначаються Кодексом як кошти, одержані від інших

органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Треба враховувати, що трансферти в Україні існують у двох формах: дотація вирівнюван­ня та субвенція (стаття 2 Кодексу). Дотація вирівнювання подається як міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує, тоді як субвенція — міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Принципова різниця між дотацією та субвенцією полягає в меті використання ко­штів: у дотації цього немає, при наданні субвенції чітко визначено мету використання наданих коштів. Тому навряд чи можна характеризувати субвенцію як кошти, виділені на безповоротній основі, вони поверта­ються у разі нецільового використання.

До складу офіційних трансфертів Бюджетною класифікацією від­несено:

а) офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);

б) офіційні трансферти від урядів зарубіжних країн та міжнарод­них організацій (надходження від секретаріату ООН, ОБСЄ або іншої регіональної організації за участь українського контингенту в миро­творчих операціях; гранти (дарунки); надходження в рамках програм допомоги ЄС).

У Російській Федерації перелік неподаткових доходів міститься в статтях 41-46 Бюджетного кодексу РФ. Вони включають: доходи від використання майна, що є у державній чи муніципальній власності; доходи від платних послуг, які надаються бюджетними установами, що перебувають у віданні, відповідно, федеральних органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самовряду­вання; кошти, отримані в результаті застосування заходів цивільно-правової, адміністративної і кримінальної відповідальності, у тому числі штрафи, конфіскації, компенсації, а також кошти, отримані як відшкодування шкоди, завданої Російській Федерації, суб'єктам Російської Федерації, муніципальним утворенням, та інші суми при­мусового вилучення.

Залежно від фонду, до якого зараховуються, неподаткові доходи поділяють на:

- неподаткові доходи державного та місцевих бюджетів;

- доходи публічних цільових позабюджетних фондів.

В економічній літературі неподаткові платежі визначають як разові та випадкові надходження до бюджету, які не мають прямим призначенням формування доходів бюджету.

Як правова категорія, неподаткові платежі - це врегульовані нор­мами права надходження до бюджету та позабюджетних фондів від юридичних та фізичних осіб, наділені ознаками оплатності та які можуть мати як обов'язковий, так і добровільний характер.

Серед неподаткових доходів особлива роль належить обов'язковим платежам. Неподаткові обов'язкові платежі - це платежі, які не входять до податкової системи України, однак наділені рисами, притаманними обов'язковим платежам, та, як зазначає А. Бризгалін, установлені законодавством, відмінним від податкового.

Обов'язковий характер має єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування; збір до Фонду гаранту­вання вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний).

Відносини з акумуляції неподаткових обов'язкових платежів до бюджету регулюються фінансово-правовими нормами, об'єднаними в інститут неподаткових доходів бюджету.

За останні роки відбулася трансформація поняття «неподатко­ві доходи». З'явилася нова група платежів «платежі податкового характеру», які до початку 90-х років XX століття однозначно роз­глядались і законодавцем, і науковцями як неподаткові. Це вимагає переосмислення змісту інституту неподаткових доходів бюджету.

Теорія фінансового, у тому числі податкового права, основну увагу сконцентрувала на з'ясуванні правової природи податку, його основних відмінних рисах та ознаках, на дискусії щодо місця подат­кового права в системі права. Дослідженням неподаткових доходів, особливостям їх правового регулювання, незважаючи на те, що вони є значними фіскальними джерелами держави, у науковій літературі приділяється недостатньо уваги.

Наука фінансового права та законодавець по-різному визначають склад неподаткових доходів. Серед науковців прийнято поділяти не­податкові доходи за підставами сплати на: а) платежі за використан­ня природних ресурсів та надр; б) платежі за надання державними органами послуг; в) платежі зі соціального страхування; г) доходи штрафного характеру та компенсаційного характеру; д) платежі від використання державного чи комунального майна.

Але наведена класифікація побудована, виходячи з економічної природи платежів, без урахування особливостей правового регулю­вання окремих видів неподаткових доходів. Так, до «платежів за надання державними органами послуг» належать і державне мито, і плата за надання послуг службою дозвільної системи органів вну­трішніх справ, які відрізняються і за порядком встановлення, справ­ляння та підпадають під різні правові режими.

У фінансовому законодавстві існує колізія щодо визначення складу неподаткових платежів. Аналіз чинного бюджетного та по­даткового законодавства свідчить, що один і той же платіж в одному випадку може розглядатись як податкове надходження, а в іншому - як неподатковий платіж. Неподаткові платежі, на відміну від податків, по-перше, мають переважно фіксований розмір та не залежать від розміру доходів платника, по-друге, їм притаманний сплатний характер (сплата не­податкового платежу прив'язується до надання державним органом чи органом місцевого самоврядування публічної послуги).

До основних ознак, які дозволяють відмежувати неподаткові платежі (крім платежів штрафного характеру) від податків, нале­жать:

- виникнення обов'язку зі сплати неподаткового платежу ґрунтується на не притаманній податковому платежу свободі вибору;

- неподатковий платіж пов'язаний із відшкодуванням особливих витрат публічної влади. Однак він не є прямим еквівалентом плати за послугу;

- підстави сплати неподаткового платежу закріплені в законі, відмінному від податкового;

- наслідком його несплати, як правило, є не примусове вилучення відповідних грошових коштів, а відмова у видачі ліцензій чи іншого дозволу, відмова в реєстрації, у наданні певних прав чи привілеїв, виконанні юридично значимих дій на користь плат­ника. У випадку здійснення певної діяльності без внесення вка­заної плати наступає відповідальність, передбачена зазвичай адміністративним законодавством. Сплата неподаткового платежу, як правило, є необхідною умо­вою для отримання платником прав чи послуг публічно-правового характеру від уповноваженого державою органу.

Неподаткові платежі можуть зараховуватись як до бюджету, так і до децентралізованих фондів - на рахунки державних підприємств. Наприклад, відповідно до статті 20 Закону України «Про держав­ну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», було затверджено плату за одержання відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Зазначені кошти спрямовуються не до бюджету, а зараховуються на поточний рахунок державного підприємства «Інформаційно-ресурсний центр» Держпідприємництва України, тобто до грошового фонду, який не відповідає ознакам публічного фонду. Підстави для розгляду даних коштів у складі публічних доходів відсутні і в зв'язку з тим, що їх використання не має на меті задоволення публічного інтересу.

Серед неподаткових доходів розрізняють і надходження до бюджету та до централізованих позабюджетних фондів внесків добровільного характеру.

Якщо надходження неподаткових обов'язкових платежів забез­печується дією встановленого в законодавстві механізму примусу, то здійснення юридичними та фізичними особами неподаткових добровільних платежів заохочується державою шляхом встановлен­ня для таких платників режиму пільгового оподаткування.

Поділ неподаткових доходів на обов'язкові й добровільні є за­гальноприйнятим. Однак до цього виду доходів відносять і плате­жі приватноправового характеру. Останні надходять до бюджету на виконання цивільно-правових договорів. Наприклад, при оренді державного чи комунального майна. Також до спеціального фонду бюджету зараховуються надходження до бюджетних установ, у т. ч. органів державної влади й органів місцевого самоврядування, за на­дання ними платних послуг на договірній основі.

Неподатковим доходам властиві такі риси, як: 1) оплатний або компенсаційний характер; 2) особливі підстави сплати; 3) платежі можуть мати цільову спрямованість; 4) розмір платежу не залежить від доходу (прибутку) платника. Неподаткові доходи - це платежі, які мають двосторонній характер. У правовідносинах, що виникають з приводу сплати неподаткових доходів, суб'єкти мають взаємні права та обов'язки².

Право справляння та обов'язок сплати неподаткових платежів виникає:

а) або як наслідок звернення платника до державних органів чи органів місцевого самоврядування з приводу вчинення на його користь юридично значимих дій (плата за пробірування та клей­мування виробів та сплавів з дорогоцінних металів, плата за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх справ тощо);

б) або як наслідок використання державного чи комунального май­на (наприклад, плата за оренду державного та комунального майна);

в) або в результаті застосування відповідними органами штрафних санкцій (адміністративні штрафи) тощо.

Саме нормами фінансового права:

1) визначається порядок встановлення неподаткового платежу. Ідеться не про встановлення конкретного платежу, а про регулю­вання нормами фінансового права процедури його встановлення.

2) урегульовано відносини щодо порядку та умов надання відстроч­ки, розстрочки за неподатковими платежами;

3) покладено на податкові органи обов'язок щодо здійснення контр­олю за їх справлянням;

4) урегульовано відносини щодо порядку зарахування неподатко­вих платежів до бюджетів;

15) урегульовано відносини щодо порядку стягнення неподаткових доходів бюджету, який є аналогічним до порядку стягнення по­даткового боргу. Перелічені відносини лише частково належать до предмета регу­лювання інституту неподаткових доходів бюджету. Це, зокрема, від­носини щодо процедури встановлення платежів, щодо контролю за їх справлянням та відносини щодо їх стягнення.

Інститут неподаткових доходів бюджету, як і інститут податко­вого права, дуже тісно пов'язаний з бюджетним правом. Нормами бюджетного права врегульовано: 1) склад неподаткових обов'язкових платежів; 2) обсяги неподаткових платежів, що підлягають зараху­ванню до бюджету; 3) відносини щодо зарахування неподаткових платежів до бюджету.

Як вид неподаткових доходів у юридичній літературі визнача­ють і міжбюджетні трансферти. Однак така позиція є неоднознач­ною, оскільки основні ознаки, притаманні неподатковим доходам, не відповідають міжбюджетним трансфертам. Вважаємо за доцільне розглянути міжбюджетні трансферти як самостійний вид публічних доходів.