2. Риси та класифікація публічних доходів

Правовий режим публічних доходів - це особливий порядок пра­вового регулювання окремих видів доходів, який закріплено пра­вовими нормами і забезпечено сукупністю юридичних засобів. При характеристиці публічних доходів правовий режим визначається, виходячи із: 1) особливостей встановлення того чи іншого виду до­ходу. Так, якщо це податок чи збір, то їх встановлення повинно здій­снюватися відповідно до вимог, закріплених у частині 2 статті 92 Конституції України; 2) підстави сплати; 3) порядку справляння; 4) особливостей погашення боргу, у тому числі і можливість його при­мусового стягнення.

Класифікація за правовим режимом є важливою для платника за своїми наслідками, а для владного суб'єкта - щодо можливості засто­сування ним заходів примусу та їх обсягу. Залежно від того, під який правовий режим підпадають публічні доходи, вони поділяються на: 1) податки; 2) інші платежі, що входять до складу податкової систе­ми; 3) неподаткові обов'язкові платежі до бюджету (платежі, що не є складовими податкової системи); 4) обов'язкові платежі до поза­бюджетних централізованих фондів; 5) платежі, сплата яких ґрун­тується на договорі; 6) добровільні надходження; 7) бюджетні кошти бюджетної установи.

Залежно від джерела і форми отримання публічні доходи поді­ляють на: 1) доходи від використання державного і комунального майна; 2) доходи, одержані від фізичних та юридичних осіб, шля­хом вилучення частини їх доходу у вигляді податків, зборів, інших обов'язкових платежів; 3) доходи бюджетної установи, що надійшли з відповідного бюджету (державного чи місцевого). Подібна класи­фікація (за винятком третьої позиції) у французького вченого П. Годме отримала назву юридичної. В основу юридичної класифікації покладено критерій - застосування для одержання доходу сили дер­жавної влади.

На наш погляд, як юридичні можуть бути розцінені і класифіка­ції за такими критеріями, як: а) правова природа публічних доходів; б) правовий режим, який застосовується до тієї чи іншої групи пу­блічних доходів.

П. Годме, будуючи юридичну класифікацію, розрізняє:

1. Держава, державні органи можуть одержувати доходи, діючи подібно до приватних осіб (подібно до інших осіб), не застосовуючи при цьому силу державної влади, а використовуючи техніку цивіль­ного права: договори купівлі-продажу, майнового найму, надання послуг.

2. Держава та державні органи можуть забезпечити себе кошта­ми і шляхом використання переваг публічної влади, у першу чергу державного примусу. При цьому держава застосовує таку правову техніку, яку не знає приватне право. До доходів цієї групи належать: податки, які справляються державою та державними органами у примусовому порядку; збори, які пов'язані з певними послугами, що надаються державними організаціями¹.

У першому випадку держава отримує доходи нарівні із суб'єктами господарювання, виступаючи як власник майна чи маючи монополь­ні права на ресурси. Проте сторони не можуть довільно визначити суму орендної плати при оренді державного чи комунального майна. Закон України «Про оренду державного та комунального майна» в ред. від 5.10.11р. (стаття 19) зобов'язує їх ураховувати вимоги Методики розрахунку і поря­док використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (із змінами і доповненнями в ред. 14. 09 11.). Так, відповідно до п. 7 вказаної Ме­тодики, розмір річної орендної плати у разі оренди окремого індиві­дуально визначеного майна (крім нерухомого майна) установлюється за згодою сторін, але не менш як 10 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки, а у разі, коли орендарем є суб'єкт малого підприємництва - не менш як 7 відсотків вартості орендованого майна за результатами незалежної оцінки.

На відміну від обов'язкових платежів, при цьому не застосовуєть­ся примус держави щодо залучення громадян, юридичних осіб безпо­середньо до виконання ними певного обов'язку на користь держави. Платник має право вибору - отримати послугу від суб'єкта публічної влади чи від іншої особи. Коли у платника відсутній вибір, і надання потрібної йому послуги віднесено до функцій державного органу, то в цьому випадку платіж матиме характер обов'язкового, публічно-правового, забезпеченого примусовою силою держави.

У другому випадку держава набуває доходів, виступаючи як владний суб'єкт. Сплата платежів публічно-правового характеру здійснюється із застосуванням примусової сили держави (чи уповно­важених державою органів). Це дозволяє розглядати всі платежі гру­пи як обов'язкові для платника.

До другої групи доходів французьке законодавство, зокрема За­кон «Про фінанси» від 2 січня 1959 року, відносить поряд з податка­ми і штрафи, оскільки їх справляння теж пов'язане із застосуванням Державної влади.

Залежно від порядку формування системи публічних доходів останні бувають: - централізовані – кошти, що утворюються в процесі розподілу валового продукту і надходять до державних та муніципальних публічних централізованих фондів коштів, у тому числі цільових позабюджетних; - децентралізовані – доходи, що залишаються у розпорядженні підприємств, установ, організацій, заснованих на державній або комунальній формах власності при розподілі та перерозподілі ВВП та формуються переважно за рахунок їх прибутку.

За соціально-економічною ознакою (формую власності): надходження від державних підприємств, установ, організацій; надходження від підприємств, установ, організацій недержавної форми власності; надходження від спільних підприємств, іноземних підприємств і установ, які діють на території України; надходження від комунальних підприємств, установ, організацій; надходження від особистих доходів громадян.

За територіальною ознакою: державні доходи; доходи АРК; місцеві доходи.

За методом мобілізації публічних доходів: надходження від обов’язкових платежів; надходження від добровільних відрахувань.

За джерелами публічних доходів: внутрішні надходження; зовнішні надходження.

За суб’єктним складом: надходження від юридичних осіб; надходження від фізичних осіб.

За умовами залучення і використання публічних доходів: зворотні надходження; безповоротні надходження; безвідплатні надходження; відплатні надходження; цільові надходження, загальні надходження.

Як в минулі роки, так і на сучасному етапі, основною складовою публічних доходів є доходи державного бюджету. Саме їм належить провідна роль в задоволенні фіскальних інтересів держави. До доходів державного бюджету науковці відносять частину державних доходів, грошові надходження в основний загальнодержавний централізований фонд, необхідний для планомірного розвитку галузей народного господарства, підвищення матеріального добробуту і культурного рівня народу, оборони країни, утримання органів державної влади тощо¹⁾.

У фінансово-правовій науці містяться різноманітні поділи доходів державного бюджету. За періодичністю (регулярністю) надходження до грошових фондів доходи поділяються на: 1) постійні (регулярні). Відносно цих доходів застосовують і термін „звичайні”; 2) тимчасові. П.Годме називає таку класифікацію економічною, виділяючи доходи звичайні та надзвичайні^{2 )}.

Основний масив надходжень належить до першої групи доходів – звичайних (постійних). Звичайні доходи - це надходження до державних фондів, які мають постійний характер. До цієї групи входять податки, інші обов’язкові платежі, доходи від користування державним та комунальним майном тощо.

Покриття витрат, пов’язаних із реалізацією завдань і функцій держави, здійснюється саме за рахунок постійних (звичайних, регулярних) доходів. Поділ доходів на звичайні та надзвичайні був поширений в дореволюційній фінансовій науці, в якій пропонувалось до звичайних відносити доходи: 1) які регулярно повторюються в кожному фінансовому періоді; 2) які допускають за своєю природою регулярне повторення; 3) які спрямовуються на покриття звичайних витрат³⁾.

Інша група доходів, що мають тимчасовий або разовий характер, в теорії фінансового права відома під назвою надзвичайні доходи. До доходів тимчасового характеру можна віднести надходження від приватизації майна. Віднесення того чи іншого доходу або до групи постійних (звичайних), або до тимчасових (надзвичайних) може переглядатись законодавцем. З часом доход, який був тимчасовим, може бути віднесений до постійних. Держава має в своєму розпорядженні й інші доходи, які служать для покриття її нерегулярних надзвичайних потреб, а саме – примусові позики та примусове відплатне відчуження майна, що належить громадянам на праві приватної власності⁴⁾.

В своєму складі звичайні (регулярні) доходи є неоднорідними за правовою природою. Виходячи із правової природи платежу, державні доходи можна поділити на: 1) податки, та 2) неподаткові доходи. Податок – це обов’язковий, безумовний, індивідуально безвідплатний платіж. Існують країни, в яких на конституційному рівні заперечується можливість справляння податків в державі. Наприклад, в статті 33 Конституції Північної Кореї передбачається, що держава повністю ліквідує систему податків, яка залишилась як спадщина минулого⁵⁾. Однак таке заперечення поширюється на прямі податки і в той же час сприяє розвитку прихованого непрямого оподаткування.

Неподаткові доходи, на відміну від податку, наділені рисою компенсаційності, оплатності. Залежно від виду неподаткового доходу, ця риса може виявлятись або у вигляді повної оплатності, або часткової. Неподатковий платіж може надходити і безоплатно як дар, не маючи при цьому ознаки обов’язковості, характерної податкам. Українськими та іноземними фахівцями неодноразово висловлювалась думка, що поділ доходів на податкові та неподаткові є найдискусійнішим в фінансовій науці^{6 )}.

Поняття доходів державного бюджету виведено не лише теоретиками, але врегульовано і законодавцем. Так, в пункті 23 статті 2 Бюджетного кодексу України зазначається, що доходи бюджету - це усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти, плату за адміністративні послуги, власні надходження бюджетних установ)⁷⁾. Запропоноване визначення має ряд недоліків. Якщо податки – це завжди доходи бюджету, то неподаткові та інші надходження можуть бути як доходами бюджету, так і доходами позабюджетного фонду. Так, збір до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний) є неподатковим доходом, який зараховується до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - позабюджетного фонду. 23 лютого 2012 року був прийнятий новий Закон, який суттєво змінив базові його положення, в тому числі розширилось джерело доходів фонду – дивись ст. 19: доходи від інвестування коштів Фонду в державні цінні папери України; доходи у вигляді процентів нарахованих НБУ з залишків коштів на рахунках фонду, відкритих в НБУ; кредити залучені від НБУ; неустойка (штрафи, пеня), що стягуються відповідно до закону; кошти, що були внесенні НБУ (20 млн. грн.), в день створення Фонду; кошти з державного бюджету; доходи від надання фінансової підтримки приймаючому банку; благодійні внески, гранти, технічна допомога, в тому числі від іноземців; кошти отримані від виконання заходів, передбачених планом врегулювання, зокрема від продажу неплатоспроможного банку або перехідного банку, ліквідації банку; а також інших не заборонених законодавством джерел). З дефініцією законодавця можна було б погодитись, якби позабюджетні фонди входили до складу бюджетної системи, як це закріплено в Бюджетному кодексі Російської Федерації. Однак в Україні позабюджетні фонди є складовою фінансової системи, але не бюджетної.

Ст.9 та ст.. 29 БКУ дається та деталізується класифікація доходів бюджету, яка здійснена за 4-ма групами: податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом; трансферти.

Німецькі вчені обмежують доходи держави доходами бюджету. Доходи держави за німецьким державним фінансовим правом визначаються як перехід платоспроможності від приватних рук до держави. За допомогою доходів держава отримує грошові кошти для виконання загальнодержавних завдань, фінансування своєї діяльності на користь всіх членів суспільства, а не окремих громадян⁸⁾. Це сума доходів будь-якого походження, що входять до державного бюджету – податки, мито і внески, кредитні запозичення, доходи від підприємницької діяльності⁹⁾.

В конституціях ряду країн чітко зазначається, що всі державні доходи сконцентровані в бюджеті. Таке положення міститься в статті 205 Конституції Республіки Гватемала, в статті 112 Конституції Болівії та ряду інших. Зокрема в першій з них закріплено, що всі доходи держави складають загальний неділимий фонд, призначений виключно на покриття видатків державної адміністрації.

З прийняттям Конституції України 1996 року поряд з державною владою визнається та гарантується місцеве самоврядування, і проголошується, що самоврядні органи не входять до системи органів державної влади. В зв’язку з цим постають питання: 1) чи є відносини з формування місцевих бюджетів фінансово-правовими; 2) чи охоплюється поняттям „державні доходи” поняття „місцеві доходи” та чи утворюють вони єдину систему державних доходів.

Більшість науковців відзначають, що доходи місцевих бюджетів та інші доходи органів місцевого самоврядування не входять до поняття „державні доходи”¹⁰⁾, і в зв’язку з цим нелогічно залишають їх поза межами фінансово-правового регулювання, забуваючи, що вони така сама складова публічних доходів як і державні доходи.