2.2.Административно-правовые отношения в деятельности органов федеральной службы безопасности России, пограничных органов федеральной службы безопасности России

Органы федеральной службы безопасности России относятся к числу специальных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность. К таковым в настоящее время также относятся Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), Федеральная служба охраны (ФСО) и Служба внешней разведки (СВР). Все они одновременно выступают правоохранительными органами. Ранее, до 2004 г., к этим спецслужбам относились также Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи и информации, но в результате административной реформы их функции были переданы соответственно ФСБ, Министерству обороны и ФСО РФ.

Федеральная служба безопасности (ФСБ), ее территориальные органы (управления и отделы), пограничные войска образуют единую централизованную систему, которая осуществляет управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны ее государственной границы и прилегающих территорий.

Правовую основу деятельности федеральной службы безопасности России составляют Федеральный Закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (последняя редакция на 24.07.2007 г.) «О федеральной службе безопасности»¹ и Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и структуре ее органов, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960.²

К основным направлениям деятельности федеральной службы безопасности России относятся контрразведывательная работа и борьба с преступностью. Для решения своих задач федеральная служба безопасности России осуществляет ряд специфических функций. В частности, она:

1) вырабатывает предложения по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации;

2) организует контрразведывательную деятельность; определяет порядок осуществления органами контрразведывательных мероприятий, а также порядок использования негласных методов и средств при их реализации;

3) организует оперативно-розыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, борьба с которыми отнесена к ведению органов федеральной службы безопасности;

4) организует деятельность пограничных органов и войск по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов;

5) организует деятельность пограничных органов и войск по осуществлению контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами пограничного режима;

6) организует в пределах своих полномочий деятельность по обеспечению безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также обеспечение безопасности в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок.¹

В Положении о ФСБ указаны и иные функции этой службы. В соответствии с нормами Федерального закона «О федеральной службе безопасности» к административным полномочиям органов федеральной службы безопасности относятся:

1) выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены Кодексом РФ об административных правонарушениях к ведению органов федеральной службы безопасности;

2) в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну;

3) участвовать в соответствии с законодательством РФ в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, въезда на территорию РФ и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ;

4) составлять протоколы об административных правонарушениях, выносить определения и постановления по делам об административных правонарушениях, назначать административные наказания по делам об административных правонарушениях, вносить представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и осуществлять иные полномочия по делам об административных правонарушениях, отнесенным Кодексом РФ об административных правонарушениях к ведению органов федеральной службы безопасности;

5) производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков;

6) временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки (объекты) в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий;

7) ряд других административных полномочий.¹

Содержание и характер административной деятельности любого органа исполнительной власти зависят от многих обстоятельств, однако определяющим для её осуществления является предназначение органа исполнительной власти. Применительно к органам федеральной службы безопасности с учетом их сложной организации можно говорить о нескольких нормативно-закрепленных уровнях предназначения основных элементов её системы.

Первый уровень – это уровень предназначения федеральной службы безопасности в целом, который закреплен в статье 1 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»: «Федеральная служба безопасности - единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ»².

Второй уровень связан с закреплением предназначения Федеральной службы безопасности РФ, которая является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Третий и последующие уровни связаны с закреплением предназначения более низких элементов системы федеральной службы безопасности, например, территориальных органов безопасности, органов безопасности в войсках и так далее. Поэтому мы можем говорить об административной деятельности органов федеральной службы безопасности в целом, административной деятельности ФСБ России как федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, или об административной деятельности, осуществляемой территориальными органами безопасности, пограничными органами, органами безопасности в войсках и иными органами и подразделениями.

Таким образом, наделение органов федеральной службы безопасности административными полномочиями свидетельствует об их активном участии в решении большого комплекса не только специальных, но и общих задач государственного управления, связанных с обеспечением безопасности РФ. Следует учитывать, что органы федеральной службы безопасности России, пограничные органы федеральной службы безопасности России и их должностные лица в ходе непосредственного осуществления своих функций вступают в административно-правовые отношения с различными субъектами административного права. Эти отношения определяются организационными, юридическими и иными условиями общества. В зависимости от характера прав и обязанностей участников правоотношений последние могут быть отношениями власти подчинения или отношениями, характеризующимися равенством сторон.

Первая группа отношений может быть представлена следующим примером. В соответствии с нормами Федерального закона «О федеральной службе безопасности» к административным полномочиям органов федеральной службы безопасности в том числе относится право временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки (объекты) в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий.

Отношениями, характеризующимися равенством сторон, например, являются отношения по реализации административных полномочий ФСБ РФ в части права на участие в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, въезда на территорию РФ и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Административно-правовые отношения в деятельности органов федеральной службы безопасности России, пограничных органов федеральной службы безопасности России распространяются на следующие основные направления.

1) контрразведывательная деятельность;

2) борьба с преступностью;

3) борьба с террористической деятельностью;

4) разведывательная деятельность;

5) пограничная деятельность;

6) обеспечение информационной безопасности.

Контрразведывательная деятельность - деятельность органов федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.¹

Органы Федеральной службы безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

На органы федеральной службы безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью. Деятельность органов федеральной службы безопасности в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»¹, уголовным² и уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, а также настоящим Федеральным законом.

Разведывательная деятельность является одним из основных направлений деятельности органов федеральной службы безопасности. Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки РФ посредством:

а) добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы РФ реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц (разведывательная информация);

б) оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности РФ. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент РФ и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности РФ иными способами.

Направлениями пограничной деятельности являются:

1) защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; 2) защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

Таким образом, административно – правовые отношения в деятельности органов федеральной службы безопасности России, пограничных органов федеральной службы безопасности России, выступают наиболее значимыми по сравнению с другими правоотношениями (гражданскими, уголовными, конституционными и т.д.). При реализации своих функций органы федеральной службы безопасности России, пограничные органы федеральной службы безопасности России являются участниками (одним из субъектов) административно – правовые отношений.