1 Российская газета. 1993. 12 окт.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало следующую систему местного самоуправления:

собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек без образования представительного органа;

выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек;

выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуправления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек;

глава местного самоуправления — глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений);

глава местного самоуправления — глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).

Основное содержание изменений, внесенных законами 1990—1991 гг., можно свести к следующим принципиальным положениям:

Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления;

сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автономной области и автономных округов;

исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в России до 24 мая 1991 г. рассматривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению "любые вопросы", что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию конфронтации представительных и исполнительно-распорядительных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнениями от 30"сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Однако принятие данного законодательства не привело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправления. Следует заметить, что отдельные положения, статьи названных законов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие конституционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закрепить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв — произошло конституционное закрепление статуса самостоятельной системы местного самоуправления.

В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансформации местных Советов в органы местного самоуправления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических процессов в стране приобрело обвальный характер. В сентябре—октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" — районные в городах, городские в районах, поселковые, сельские, районные и городские Советы народных депутатов. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. советской модели, как отмечается в научной литературе, были обусловлены объективными причинами и предпосылками:

советская система сохранила иерархический характер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов и снижающий в целом мобильность в деятельности отдельных органов, гибкость и динамизм в определении и осуществлении политики на местном уровне;

местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений. Сказывалось и общее снижение дисциплины в стране, "митинговая эйфория" в деятельности Советов. Все это дискредитировало Советы в глазах населения;

возможность и эффективность деятельности представительных органов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив, таким образом, дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распорядительных органов в пользу последних;

сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на распределение финансовых средств. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией РФ 1993 г., которая заложила принципиально новые положения о местном самоуправлении, закрепив его организационное отделение от системы органов государственной власти.

***

На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости использования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:

1) четко разделить местное самоуправление на городское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;

2) законодательно закрепить, что власть и управление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев порядок формирования и функционирования соответствующих представительных и исполнительных органов;

3) предусмотреть возможность участия в составе органов городского и сельского самоуправления представителей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;

4) добиться повсеместного образования органов местного самоуправления. Это особенно относится к сельским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране существует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городские поселения и объединенные территории. Это позволит включить в процесс самоуправления новые дополнительные силы народных масс.