Диспропорции территориального развития и государственная политика «выравнивания»

Аномалия и норма.

Обязательной задачей любого государства явля­ется недопущение особо острых кризисных социальных, экономи­ческих, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах (или снятие их остроты) как повода к появлению аномально высокой тер­риториальной дифференциации, нежелательной ни в одном нор­мально функционирующем государстве.

Подчеркнем, что речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференция как таковая — явление обычное и распространенное.

В каждой стране есть относительно процветакяцие и безусловно отсталые регионы,

почти в каждом городе — кварталы богатых и бедноты,

«хоро­шие» и «нехорошие» районы,

В отдельных государствах и даже на территории нескольких сопредельных государств могут возникнуть устойчивые зоны бедствия (типа африканского сахеля) и т.д.

Естественные территориальные различия даже общественно полез­ны, поскольку именно они вносят динамизм в экономически и со­циально оправданное размещение мест приложения труда, в струк­туру поселений и т. п.

Государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые при­родно-климатическими условиями, социально-историческим фо­ном и т.п., а мощная динамика спада или отставания от других регионов.

Что есть норма и что есть аномалия территориальной дифферен­циации решают не столько ученые и правительства, сколько само население соответствующих регионов.

Оно активно реагирует на неприемлемые региональные различия стремлением к перемене ме­ста жительства и работы, политическими выступлениями и т. д. И это вполне понятно, так как социальными индикаторами терри­ториальных депрессий и снижения уровня жизни становятся со­кращение (по сравнению с другими регионами) рождаемости и продолжительности жизни, искажение демографической структу­ры, рост преступности и т.п.

Наиболее остро территориальная дифференциация ощущается то­гда, когда прежнее благополучие сменилось безнадежным упадком (кризис производства, экологическая катастрофа и т.д.), а люди не имеют возможности изменить место жительства или работы и перебраться в другой, более благополучный регион. Именно в этих случаях начинают говорить о депрессивных территориях и о необ­ходимости государственной селективной поддержки определенному региону.

Политика «выравнивания».

Аномальные (резко отличающиеся от средних) территориальные различия в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатически­ми, природно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами политики так называемого «выравнивания».

Ее результатом считают последовательное приближение па­раметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню.

Политика «выравнивания» как идеология государственного воздей­ствия на параметры функционирования отдельных регионов ис­пользуется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров (в том числе и весьма неполно характеризующим территориальное развитие).

Так, например, крупномас­штабная политика «выравнивания» осуществляется в:

• ФРГ (по отно­шению к землям бывшей ГДР),

• Италии (проблема «Север-Юг»),

• Китае, в Японии и во многих других государствах.

В России по­литика «выравнивания» проводится преимущественно селективно, применительно к отдельным территориям (например, путем разра­ботки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне — применительно к уравниванию «бюджетной обеспеченности» населения, т. е. по важному, но не определяющему параметру территориального развития.

Отметим в этой связи, что с реализацией курса Правительства РФ на все большее перекладывание оплаты социальных услуг (в пер­вую очередь, по содержанию жилья) на само население, бюджет­ное «выравнивание» на основе трансфертов будет все менее спо­собствовать снятию аномальной территориальной дифференциации по потреблению населением этих услуг.

Отметим и то обстоятель­ство, что в России бюджетное «выравнивание» не ориентировано на снятие действительно аномальных различий территориального развития (что было бы уместно в стране с крайне низкой бюджет­ной обеспеченностью в целом и с наличием огромных различий в развитии отдельных территорий). «Выравнивание» ориентировано на именно уравнивание, и в этот процесс вовлечены каждые девять из десяти субъектов федерации.

Анализ ситуации.

Аномально высокая территориальная дифферен­циация и территориальная дезинтеграция России, их причины, параметры и последствия были исследованы нами еще в начале 1992 года⁴. К сожалению, и сама ситуация и ее параметры с тех пор существенно не изменились.

Если что постепенно «выравни­вается» по регионам, то это — уровень экономического спада, — и не потому, что из кризиса выходят экономически депрессивные территории, а потому, что кризис становится регионально всеоб­щим.

В 1992-1995 гг. средние по России темпы спада производства были характерны для предприятий каждого второго субъекта феде­рации, а в 1996 году — для трех четвертей российских регионов.

Соответственно снизилась и доля относительно благополучных ре­гионов — с одной четверти в 1992 году до одной десятой в 1996 г.

Особенно резко дифференцированы по отдельным регионам Рос­сии показатели уровня и качества жизни населения.

Не на «проценты», а в «разы» отличаются субъекты федерации по насыщенности дорогами, связью, энерго- и топливоснабжением, иодообеспечением и другими базовыми условиями территориаль­ного развития.

То же относится и к социально-инфраструктурному обеспечению населения, и к потреблению им социальных услуг. Агрегированные показатели уровня жизни населения отличаются более чем в два раза, — и это показатели, усредненные по тер­риториям отдельных субъектов федерации, а если опуститься на уровень поселений, то кратность различий возрастет еще втрое.

Официальная статистика и реальность.

Естественно, что официаль­ная статистика не предоставляет данных:

• ни о действительном уров­не доходов населения,

• ни о фактическом достатке богатых,

• ни о неподдающихся логическому объяснению действительных источни­ках существования миллионов бедствующих людей.

Поразительные способности народа, не имеющего ни эффективной собственности, ни финансовых сбережений, обходиться месяцами без зарплаты или без пенсий порождают иллюзию того, что «везде одинаково плохо» и «везде люди живут». Эта формула самоуспокоения весьма опас­на, поскольку «плохо» в Москве и на севере Чукотки — совсем не одно и то же, а понятие «живут» весьма растяжимо: все еще «живут» и в состоянии агонии.

По нашему мнению, «теневая» статистика не менее опасна для общества, чем «теневая» экономика. Общество, не располагаю­щее объективной информацией о своем социальном здоровье, не способно ни правильно поставить диагноз, ни (что еще более важ­но) проводить осмысленную социальную политику в масштабах отдельных групп населения и государства в целом.

Можно пред­положить, в частности, что новый социальный курс Правитель­ства РФ, связанный с дифференциацией доходов населения пол­ностью или частично оплачивающих социальные услуги (жилье, транспорт и т.д.), будет трудно осуществим прежде всего из-за отсутствия объективных оценок индивидуального благосостояния.

В еще большей степени вышесказанное относится к оценке дей­ствительных территориальных диспропорций.

В этом случае на не­полную и существенно искаженную картину социального состояния населения, представляющего немыслимый конгломерат несопоста­вимых по уровню жизни социальных групп, накладываются не менее искаженные показатели экономического и финансового со­стояния производства.

Бартер, «черный нал», изощренные «взаимо­зачеты», бесчисленные возможности сокрытия прибыли и доходов при общероссийской распространенности совершенно различно и в разной структуре воздействуют на соответствующие параметры финансово-экономического состояния отдельных регионов.

В этой связи понятно общее недоверие к объективности всех видов се­лективной поддержки регионов — от бюджетных трансфертов до преференций конкретным предприятиям. Не удивительно, что за всеми этими действиями многие видят не результаты обследования и сравнительных обоснований, а поощрения властью политических «любимчиков» или происки неведомых коррупционеров.

Отметим, что многие исследователи (и мы — в их числе) не счи­тают современную информационную недостаточность оценки ре­гиональных ситуаций безнадежной. Далее мы приведем некоторые рекомендации по этому поводу, а здесь лишь подчеркнем, что ни­где и никогда эта недостаточность не считалась поводом для отказа от политики «выравнивания» и была лишь основанием для экспе­риментального поиска более совершенных технологий принятия соответствующих решений.

Прогноз: дифференциация возрастает.

Политика «выравнивания», как и все связанное с территориальным развитием, дает ожидаемые результаты далеко не всегда, а положительные сдвиги, как правило, проявляются лишь через длительное время.

Еще более сомнитель­но получение ощутимых результатов во время всеобщей депрессии, когда, как ранее указывалось, государственная поддержка регионов и не ориентирована на развитие.

Все годы переходного периода и тогдашней политики «выравнивания» были годами усиления тер­риториальной дифференциации.

Прогноз: «худших» становится больше.

Показательны и прогнози­руемые перемены в вышеприведенных группировках. Так, группу регионов с «относительно высоким уровнем развития» по расче­там могут покинуть 4 региона из 10, группу с «уровнем развития выше среднего» — 7 из 14, вдвое сократится группа регионов «со средним уровнем развития» и т.п. Самое худшее то, что по прогнозу втрое увеличится численность группы регионов «край­не низкого уровня развития», причем ни один из них, бывший в этой группе в 1995 году, по оценкам Минэкономики РФ, почти не имеет шансов для перехода в более высокую группу.

И это может свидетельствовать как о реальной оценке сложностей выхода из об­щероссийской кризисной ситуации, так и о том, что используемые меры государственного регулирования территориального развития и, в частности, действующей политики «выравнивания», в такой ситуации «не работают» и нуждаются в серьезной модернизации.

Возможности саморегулирования.

Государственное регулирование территориального развития в тех или иных формах осуществля­ется с тех пор, как создались первые государства.

Однако, до конца прошлого века та часть этого регулирования, которая связа­на с «выравниванием», в значительной степени выполнялась самим населением при некоторой поддержке или при попустительстве го­сударства.

1. Первой и главной движущей силой этого «саморегулирования» бы­ла социальная мобильность населения: люди сами снижали соци­альную нагрузку на «худшие» территории и переселялись в более благоприятные места.

Классическим примером считаются США, своеобразным символом саморазвития которых стали переселенцы. Эта традиция не утеряна до сих пор, и по данным Бюро пере­писи США в 80-х годах нашего столетия средний американец за свою жизнь переезжал с места на место 11 раз, а ежегодно 17% населения переезжало в новые дома.

Именно социальная мобильность позволяет в большинстве случаев снижать отрицательный эффект территориальных диспропорций и территориальных депрессий в большинстве стран мира; благодаря этой мобильности в значительной степени решаются столь острые для нас социальные проблемы массового закрытия угольных шахт.

2. Второй важной составляющей саморегулирования территориальных диспропорций является инициируемый правительствами переток капиталов на ранее депрессивные территории.

Путем различных льгот и используя привлекательность сравнительно дешевой рабо­чей силы иногда удавалось привлечь к возрождению таких территорий или к реструктуризации их экономики частный капитал. Впрочем, в нашем веке в такого рода «саморегулировании» опре­деленную, а иногда и решающую роль все же играли средства государственной поддержки. Некоторые примеры мы рассмотрим далее, в соответствующих разделах книги.

Социальная мобильность: русский вариант. Вопреки расхожему мне­нию, русские всегда были «легки на подъем» — без этого не состоялось бы, в частности, самостоятельное заселение огромных пространств России, — и всегда шли от худшего к лучшему — к немерянной земле и к относительной свободе. Даже во време­на жесткого закрепления крестьян за помещиками производились массовые переселения «на вывод», а в XVII-XVIII вв. Россия была просто наводнена беглыми.

В петровские времена, например, даже понадобились специальные меры для возвращения «беглых», т. е. всех ушедших без разреше­ния лиц, находившихся в тягле и в крепостной зависимости (а таковым было все крестьянство и посадское население). Поистине драконовскими мерами (специальные поборы с помещиков, сыск, пытка) возвращались на прежние места массы людей, которые не могли (или не хотели) уйти в Сибирь или на Дон и оставались в пределах центральных областей. Именно при Петре I давняя норма Уложения 1649 года о бессрочности сыска беглых, обросшая «Сыщиковым наказом» 1683 года, указом 1693 г. и многими другими распоряжениями, дополнилось законом 1721 года «О беглых и хо­лопах» как государственной реакцией на незаконную и огромную по масштабам социальную мобильность населения.

Следует подчеркнуть, что и во все последующее время русские «голосовали ногами» именно за выбор лучшего места для жизни. Массовое отходничество с неизменным оседанием крестьянства в городах, переселения целыми деревнями на юг и на восток России и тому подобные миграции были нормой, а американское освоение «Дикого Запада» соотносится с освоением пространств России как вестерн с народным эпосом.

Не стал исключением и советский период, когда массовое пересе­ление крестьян и жителей малых городов в новые индустриальные центры было связано не столько с отзывчивостью народа на при­зывы «догнать и перегнать», а стремлением уйти из стремительно скатывающихся к депрессии прежних обжитых мест. Теми же причинами во многом определялось и одно из последних массовых переселений — на целинные земли.

Как ни странно, но с осознанным стремлением к перемене мест связано и формирование новых городов и поселков Крайнего Се­вера. Заработная плата, возможности продвижения по службе и даже социальное обслуживание там были существенно выше, чем в среднем по России, и в соединении со многими льготами (в том числе с узаконенной возможностью вернуться на прежнее ме­сто) в ряде случаев даже создавали своеобразную конкуренцию; например, совсем не просто было переехать в Норильск. В тече­ние десятилетий рассмотренные процессы в значительной степени регулировались и стимулировались государственной службой «ор­ганизованного набора работников».

Современная ограниченность «самовыравиивания».

К сожалению, в настоящее время фактор социальной мобильности потерял свою прежнюю значимость в саморегулировании территориальных дис­пропорций.

Основная часть населения не имеет финансовых воз­можностей переезда из депрессивной территории на новое место работы и жительства: переезд семьи из трех человек на расстояние тысячи километров (среднероссийский масштаб радиуса бедствия) потребует от 500 до 800 минимальных заработных плат.

Но дело не только в этом: почти ни в одном регионе России никто не ждет переселенца как необходимую рабочую силу, а в сельском хозяйстве можно претендовать либо на нищенскую оплату труда в псевдоколлективных хозяйствах, либо на крайне сомнительное фермерство.

Столь же маловероятно и «самонаправление» на депрессивные тер­ритории частных инвестиций. Спад экономики на этих территориях не случаен, и каждый новый инвестор (если только он не найдет сферы быстрого оборота капитала) столкнется с теми же пробле­мами, что и его предшественники.

И опять же мировая практика, опыт относительно благополуч­ных стран показывают, что только прямое или опосредованное регулирование территориального развития со стороны государства в состоянии эффективно осуществить территориальное «выравни­вание».

Для этого не обязательны (хотя и желательны) прямые государственные вложения, но совершенно необходима разумная и твердая политика государственного регулирования, функциониру­ющая как четкая организационно-правовая система и действующая в соответствии с определенными принципами.