10. Территориальное развитие как предмет государственного регулирования

«Развитие» в тени «поддержки».

Что есть «территориальное раз­витие» как предмет государственной заботы? Существует ли этот предмет сейчас, когда идея системного развития, казалось бы, по­всеместно сменилась парадигмой экономического и физиологичес­кого выживания, а по отношению к регионам государство работает преимущественно в режиме «поддержки»?

Ситуация еще серьез­ней, и свидетельство тому официальный публикатор федеральных нормативных актов — «Российская газета», где в постоянной ру­брике «Правительство РФ — регионам» сообщается о государствен­ном субсидировании и иной (в основном, финансовой) помощи отдельным предприятиям.

В том, что эта помощь именуется под­держкой регионов, есть свой смысл, поскольку во время засухи «всякая влага во благо», и если на каком-то заводе в результате федеральной помощи сохранят какое-то число рабочих мест, то в конкретном регионе такое решение действительно будет расценено как «поддержка». Ведь жители будут получать зарплату, а не посо­бия по безработице, эти люди смогут платить налоги и частично оплачивать стоимость социальных услуг, предприятия будут вно­сить налоги и другие обязательные платежи в региональный и в местный бюджеты, во внебюджетные социальные фонды и т.д.

Следует констатировать, что современная региональная политика действительно ориентирована не на «развитие», а на «поддерж­ку». Не удивительно, к примеру, что, начиная с 1994 года, в федеральном бюджете присутствует фонд финансовой поддержки регионов — источник всем известных трансфертов. Неудивитель­но и то, что в большинстве нормативных актов соответствующего содержания также присутствует слово «поддержка».

Необходимость перехода к политике развития. Почему же мы ак­центируем внимание не только на «поддержке регионов», но и на «территориальном развитии»? А потому, что поддержать тонущего, дать ему возможность плыть (в том числе, и научив плавать) и сориентироваться в направлении движения (к спасению или в зону мертвой зыби) не одно и то же. Конечно же, первейшая задача — не дать утонуть, поддержать на плаву, но ведь силы нуждающегося в помощи и оказывающего помощь быстро иссякают, и нужно как можно скорее переходить к движению в нужную сторону.

Однако, современная «поддержка» по ряду объ­ективных причин не обеспечивает выхода регионов из бедственного положения.

Одна из таких причин состоит в том, что в России бы­ли нарушены и до сих пор нарушаются не только законы развития общества и его экономической базы, но и законы территориального развития. Многое делалось и делается, даже с самыми благими на­мерениями, во вред территориальному развитию. Вот почему столь необходимо, не отвергая практики государственной «поддержки», более четко определить политику собственно территориального раз­вития и проводить ее в соответствии со смыслом этого развития и с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями государства и регионов.

В сфере экономики первые шаги перехода к модели развития уже сделаны: разработана среднесрочная программа структурной перестройки и экономического роста, предусмотрен специальный федеральный «бюджет развития» и т.п.

В региональной сфере такой переход осуществить гораздо труднее, не тем более необходимо.

Территориальное развитие. Определение.

С начала 70-х годов нашего столетия в мировом сообществе стали укрепляться, а с 80-х годов и доминировать идеи глобального и регионального развития, фор­мулируемые в понятиях социальных приоритетов, устойчивости и сбалансированности.

Напомним, что еще в 1962 году в знаменитой 117-ой Конвенции МОТ (которая, естественно, тогда не была ра­тифицирована СССР) указывалось: «Всякая политика должна, пре­жде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социально­му прогрессу. Политика более общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения» (Раз­дел I. Общие принципы, статья 1).

Позднее эти положения дополнились научно обоснованными кон­цепциями «устойчивого развития», которые уже были официально признаны новой Россией. Свидетельством тому может служить, в частности, Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О кон­цепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Это позволяет нам достаточно обо­снованно понимать под территориальным развитием такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населе­ния, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Так понимаемое «террито­риальное развитие» осознается не как утопия или недостижимый идеал, а как единственно приемлемая норма регионального бытия, любые отклонения от которой воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т. п.

Следует подчеркнуть также, что «устойчивость», «сбалансирован­ность» и «социальная ориентация» — не умозрительные категории, а вполне осязаемые качественно и выражаемые количественно вза­имосвязанные характеристики состояния территорий.

Устойчивость. Важнейший признак территориального развития — устойчивость — предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и т. п. составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации.

Поэтому, например, чрезмерная интенсивность изъятия природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территории) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального раз­вития. Естественно, что территориальное развитие, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи параме­тры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонении) динамики могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамически­ми рядами фактических и прогнозных характеристик региональной системы.

Сбалансированность. То же относится и к требованию «сбалансиро­ванности», т. е. особой для каждой региональной системы пропор­ции ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающей устойчивость и социальную ориентацию развития системы.

В со­временных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная, а во многих регионах и социальная составля­ющие потенциала территориального развития. В то же время, тер­риториальное развитие не предполагает искусственное поддержание уже имеющихся пропорций; наоборот, часто это развитие возмож­но лишь при их корректировке. Так, например, во многих районах Крайнего Севера переход к устойчивому и социально ориенти­рованному территориальному развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, образовавшейся в период экстенсивного индустриального освоения соответствующих районов.

Социальная ориентация.

Наиболее очевидный и до сих пор наиме­нее учитываемый признак территориального развития — социальная ориентация, т. е. оценка вектора и количественных параметров ре­гиональных ситуаций, прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения.

Это особенно важно по­нимать именно в наше время, когда хозяйственному выживанию подчинено практически все, когда самоэксплуатация людей (тех же фермеров или городского населения, самообеспечивающихся на клочках возделанной ими земли) становится нормой.

Результирующими показателями территориального развития:

• Динами­ка реального уровня потребления социальных благ,

• рождаемость и детская смертность,

• параметры физического и духовного здо­ровья,

• образования,

• наконец, продолжительность жизни

Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, эконо­мическими и другими ресурсами территории. Ведь временное бла­гополучие может быть обеспечено и за счет строительства атомного полигона, и за счет хищнической эксплуатации леса или месторо­ждений полезных ископаемых.

Еще раз напомним, что каждое отдельное действие, определяю­щее территориальное развитие, есть лишь частное звено этого си­стемного процесса, подобно тому, как закладка фундамента или остекление окон не есть сооружение устойчивого, функционально сбалансированного и социально ориентированного жилища. По­этому игнорирование вышеуказанных постулатов территориального развития даже в самых частных решениях резко снижает возмож­ности функционирования всей региональной системы в режиме ее развития.

Ограниченность стихийного саморазвития.

Во всем мире территори­альное развитие органически не может осуществляться в форме стихийного саморазвития, самонастройки на устойчивость.

Слишком очевиден конфликт интересов:

например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды

Рассчитывать на самоудержание этих систем в состо­янии сбалансированного, устойчивого и социально ориентирован­ного развития не приходится, и вся история цивилизаций — это в какой-то степени история осознания значимости внутрирегио­нальных пропорций и выработки соответствующих регуляторов: от неписанных норм обычного права, устанавливающих правила охо­ты и рыболовства, до современного экологического, земельного, градостроительного и иного законодательства и реализующих его институтов.

В еще меньшей степени можно рассчитывать на саморазвитие больших (общегосударственных) региональных систем. Здесь периодически возникает проблема нежелательно вы­соких территориальных диспропорций и, пра­вительства практически всегда пытаются сгладить эти аномальные различия как потенциальный источник социально-политических напряжений, а в ряде случаев и разрушения целостности государ­ства.

Очевидно также, что регулирование процессов территориального развития не может быть суммой несвязанных регулятивных дей­ствий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций и т.п. Такие разрозненные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально ориентирован­ному развитию территорий, и их последствия хорошо видны и в комплексе проблем урбанизации, и в моноотраслевом развитии «сырьевых» регионов, и во все ухудшающейся ситуации в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, — по сути дела, — повсеместно.