Раздел X. Коррупциогенные факторы в системе конституционного законодательства

С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ОЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон «О противодействии коррупции») в российскую правовую систему был введен институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Для отрасли конституционного (государственного) права России это очень важное преобразование, поскольку, как уже было отмечено, нормы конституционного права содержатся не только в Конституции Российской Федерации. Российское законодательство многогранно и, следовательно, система источников права также изобилует нормами конституционного права. Все нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не должны противоречить ей, что означает прямое установление в любом и каждом правовом акте конституционно-правовых норм.

Кроме того, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы». Целями Указа Президента Российской Федерации является обеспечение консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции.

Вместе с тем законодательство является столько же хрупкой сферой, как и незыблемость Конституции. Правда, Конституция Российской Федерации характеризуется жестким порядком внесения в нее изменений и поправок. Иные нормативные правовые акты изменяются с неизменным постоянством. То есть, подвергаясь изменению содержательно, в нормативном правовом акте структурно поменяется сущность нормы конституционного права. Главное здесь, чтобы изменение не вступило в противоречие с федеральной Конституцией. Реализации этой цели призван служить институт антикоррупционной экспертизы, являющейся обязательной сейчас в любом правотворческом процессе. В этой связи очень важно, что данная тема рассматривается нами именно в данный момент и именно в этом контексте.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве меры по профилактике коррупции обозначено проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Как следует из ст. 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Следует отметить, что основной целью проведения антикоррупционной экспертизы, все-таки, является выявление и(или) установление коррупциогенного фактора (факторов). Под коррупциогенным фактором понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции¹.

Методика выявления указанных положений регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Она применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Настоящей методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Согласно названной Методике, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера¹.

Немаловажно, что Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрепляет перечень субъектов, имеющих право проводить антикоррупционную экспертизу.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации – в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции – в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;

3) органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Немаловажно, что в связи с принятие Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» были внесены изменения в Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 07.02.2011). В частности, поскольку ст. 9 названного закона определяет порядок участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности, закон был дополнен ст. 9.1. «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Статья 9.1.: «1. Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

2. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

3. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке».

Как было отмечено, антикоррупционную экспертизу вправе проводить институты гражданского общества. В этой связи Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 92 устанавливает процедуру аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. И надо сказать, что соответствующее право хорошо востребовано у субъектов гражданского общества. На официальном интернет-сайте Министерства юстиции Российской Федерации опубликован список соответствующих физических и юридических лиц, причем данный список постоянно пополняется и изменяется.

Рассуждая о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, целесообразно обратить внимание на качество реализации данных отношений в субъектах Российской Федерации. Рассмотрим этот вопрос на примере Новгородской области.

Как уже было отмечено, антикоррупционная экспертиза является обязательной в правотворческом процессе. В этой связи в Новгородской области как на уровне законодательной (представительной) власти, так и на уровне исполнительной власти, принят ряд нормативных правовых актов, касающихся общих вопросов противодействия коррупции и проведения антикоррупционной экспертизы.

Прежде всего, это Областной закон Новгородской области от 31 марта 2009 года № 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области». К нормативным правовым актам Новгородской области, регламентирующим вопросы предотвращения коррупции в сфере законодательства, также относятся:

– Указ Губернатора Новгородской области от 6 июля 2009 года № 139 «О комиссии по противодействию коррупции в Новгородской области»;

– Указа Губернатора Новгородской области от 30 сентября 2008 года № 213 «Об утверждении Плана противодействия коррупции в органах исполнительной власти Новгородской области»;

– Постановление Администрации Новгородской области от 3 августа 2009 года № 275 «О целевой программе противодействия коррупции в Новгородской области на 2009 – 2013 годы»;

– Постановление Администрации Новгородской области от 31 августа 2009 года № 307 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Губернатора области, Администрации области».

Но это на уровне исполнительной власти.

Во всем, что касается законодательной (представительной) власти Новгородской области, то в связи с принятием и реализацией на территории Российской Федерации пакета законов и подзаконных актов, направленных на предотвращение коррупции, Новгородская областная Дума внесла изменения в Регламент. Данные изменения коснулись проведения антикоррупционной экспертизы проектов областных законов (см. Постановление Новгородской областной Думы от 23 сентября 2009 года № 1143-ОД «О внесении изменений в Регламент Новгородской областной Думы»). Более того, Новгородской областной Думой принято Постановление от 23 сентября 2009 года № 1141-ОД «О Комиссии Новгородской областной Думы по проведению антикоррупционной экспертизы» (ред. от 26.01.2011). Для целей проведения антикоррупционных экспертиз в соответствующую Комиссию были включены представители Новгородского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Ассоциация юристов России является единственной общественной организацией, включенной в Национальный План противодействия коррупции, в качестве организации, с которой рекомендуется сотрудничать компетентным органам власти, уполномоченным на осуществление противодействия коррупции.

Таким образом, реализация в Российской Федерации законодательства, связанного с противодействием коррупции и проведением антикоррупционной экспертизы видится оправданным правовым способом поддержания стабильности в системе самого законодательства.