Раздел IX.

Законодательная (представительная) власть в Российской Федерации

Введение.

Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации

Для целей этого Раздела и Раздела X, а также в интересах соблюдения единства в регламентации общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в настоящем введении нами будет дано сравнительное описание системы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако самостоятельность субъектов Российской Федерации в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя Российской Федерации. Во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011), а также нормами других федеральных законов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов¹.

Немаловажно, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Государственная власть во всех субъектах Российской Федерации организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти. А также невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации в общем плане включает:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;

2) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

3) высший исполнительный орган государственной власти;

4) иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта Российской Федерации территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации не входят.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации¹. Структура законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в основном, однопалатная, но есть и двухпалатные законодательные (представительны) органы.

Статус, полномочия, порядок формирования, а также основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации установлены гл. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее – установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов – при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов – при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов – при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов – при численности избирателей свыше 2 миллионов человек¹.

Не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах².

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте Российской Федерации осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и указанным законом определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации однозначно определен в качестве главы (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

После внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в декабре 2004 года (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) существенно изменился статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Теперь он не избирается населением субъекта Российской Федерации, а наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации на срок до 5 лет (при этом исключен запрет занимать должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации одному и тому же лицу более двух сроков подряд).

Ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет нижеследующую процедуру наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Президент Российской Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из числа кандидатур, предложенных политической партией в соответствии со ст. 26.1 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Федеральный закон «О политических партиях»).

В случаях, предусмотренных п. 14 ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях», Президент Российской Федерации определяет кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров, и вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Перед внесением Президентом Российской Федерации представления о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводятся консультации по представляемой кандидатуре.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение десяти дней со дня внесения представления. При внесении Президентом Российской Федерации повторного представления о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанная кандидатура рассматривается в течение десяти дней со дня внесения представления.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о ее отклонении либо отклонил указанную кандидатуру, проводятся консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и политической партией, внесшей Президенту Российской Федерации предложение об этой кандидатуре. С учетом результатов консультаций Президент Российской Федерации вправе повторно внести представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Представление о кандидатуре может быть повторно внесено Президентом Российской Федерации не позднее семи дней со дня истечения срока принятия соответствующего решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или не позднее семи дней со дня отклонения кандидатуры, первоначально внесенной Президентом Российской Федерации.

В случае, если после повторного внесения Президентом Российской Федерации представления о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не принял решение о наделении представленной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или о ее отклонении либо отклонил указанную кандидатуру, Президент Российской Федерации проводит консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и политической партией, внесшей Президенту Российской Федерации предложение об этой кандидатуре. С учетом результатов консультаций Президент Российской Федерации вправе принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с п. 4.1 ст. 9 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) приносит присягу на верность народу и Конституции Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается вступившим в должность с момента принесения присяги¹.

После вступления в должность высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Срок полномочий данного органа власти соответствует сроку полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Статус, полномочия, а также основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации изложены в гл. 3 Федеральном законе от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Во всем, что касается организации судебной власти в субъектах Российской Федерации, то необходимо иметь в виду следующее. Собственно, судами субъектов Российской Федерации являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, административных и гражданских дел), в реализации принципа разделения власти на уровне субъектов Российской Федерации уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока только в 17 субъектах Российской Федерации.

В тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов Российской Федерации, к юрисдикции которых отнесено, в том числе, разрешение споров публично-правового характера с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации.