Тема № 1. Общая характеристика избирательного права в Российской Федерации

Демократические выборы давно стали повсеместным явлением, привычной практикой для большинства государств (возраст этого института, по существу, совпадает с возрастом парламентаризма). Выборы – одно из распространенных явлений общественной жизни вообще: выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группировок, органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Поэтому понятно, что выборы рассматриваются как конституционно-правовой институт, связанный с формированием различных органов публичной власти.

Выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц.

Классификацию выборов в России можно осуществить по следующим критериям:

а) в зависимости от территории, на которой проводятся выборы:

• всеобщие (общероссийские, общенациональные);

• региональные;

• местные (муниципальные);

б) в зависимости от формируемого органа (избрания должностного лица):

• выборы коллегиальных органов публичной власти (парламентские, выборы представительных органов местного самоуправления);

• выборы единоличных органов публичной власти и должностных лиц (президентские, губернаторские, выборы глав администраций, мировых судей и т. п.);

в) в зависимости от способа волеизъявления избирателей:

• прямые – когда отношение к кандидату выражается непосредственно;

• косвенные – когда между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации избираются на заседаниях этих органов. Выборы председателей региональных парламентов, как правило, осуществляются депутатами соответствующих парламентов. Выборы глав муниципальных образований осуществляются, к примеру, населением);

г) в зависимости от срока проведения:

• очередные;

• внеочередные (в связи с досрочным прекращением полномочий органа власти или выборного должностного лица);

• повторные (в связи с признанием очередных или внеочередных выборов несостоявшимися);

д) в зависимости от масштаба выборов (количества замещаемых мандатов представительного органа):

• полные (когда обновляется, избирается весь состав представительного органа);

• частичные (дополнительные) – проводятся для замещения части мандатов (например, если предусмотрена ротация части состава представительного органа, если в результате состоявшихся выборов остались незамещенными депутатские мандаты, если появляется вакансия депутатского мандата и т. п.);

е) в зависимости от количества зарегистрированных кандидатов:

• альтернативные;

• безальтернативные.

Понятие выборов (в широком смысле, как конституционно-правовой институт) часто отождествляют с понятием избирательного права, которое можно определить как институт конституционного права, совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности.

В институте избирательного права можно выделить группы правовых норм, регулирующие следующие вопросы:

• основные принципы избирательного права;

• требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам (активное и пассивное избирательное право);

• статус избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (политических партий, избирательных объединений и блоков, наблюдателей и др.);

• порядок образования избирательных округов («избирательная география», «избирательная геометрия»);

• порядок проведения предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании;

• процедуру голосования;

• порядок определения результатов выборов;

• порядок обжалования нарушений и опротестования результатов выборов.

В Российской Федерации избирательное законодательство не кодифицировано. В нашей стране нет избирательного кодекса (на федеральном уровне), как в некоторых других государствах или отдельных субъектах Российской Федерации (Республике Башкортостан, Тюменской, Псковской, Костромской, Свердловской областях и др.). Нормы избирательного права содержатся в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах.

В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории Российской Федерации, содержатся в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом большинство избирательных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, достаточно унифицированным положениям избирательного права зарубежных государств.

Так, в качестве основных принципов проведения выборов и референдума российское законодательство закрепляет:

1. участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании;

2. обязательность и периодичность проведения выборов;

3. свободное и добровольное участие в выборах и референдуме;

4. сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории России;

5. гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;

6. самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан;

7. недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (на день голосования) и проживающие на территории избирательного округа.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления) не столь унифицированы, они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, – 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти любого уровня, 18 лет – в органы местного самоуправления.

Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой (принцип несовместимости) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации).

Для определения результатов выборов в Российской Федерации применяются все основные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритарной избирательной системы заключается в том, что из нескольких кандидатов побеждает кандидат, получивший на выборах абсолютное большинство голосов избирателей (50% + 1 голос) либо относительное большинство голосов. Следовательно, мажоритарная избирательная система классифицируется на мажоритарную систему абсолютного большинства и мажоритарную системе относительного большинства. По такой системе проводятся выборы Президента Российской Федерации, глав муниципальных образований. Если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два кандидата, набравших больше всех голосов избирателей. Соответственно, победителем во втором туре будет тот кандидат, который наберет простое (относительное) большинство голосов, нежели его соперник.

При использовании пропорциональной избирательной системы депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выборах должностных лиц эта система неприменима). По такой системе проводятся выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации¹.

Распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. Так, одна половина депутатов, к примеру, Новгородской областной Думы, избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая – по пропорциональной избирательной системе. Такой же принцип применяется при формировании представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 16 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В Федеральном законе не указывается абсолютное число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе. Конкретное число распределяемых по пропорциональной системе депутатских мандатов определяется субъектом Российской Федерации самостоятельно. При этом следует руководствоваться тем, что указанное распределение должно осуществляться пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. При малом числе депутатских мандатов высока вероятность возникновения ситуации, когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов, что может поставить под сомнение сам принцип пропорциональности такого распределения мандатов и, следовательно, соблюдение пункта 16 статьи 35 Федерального закона.

Пример.

Предположим, что было зарегистрировано пять списков кандидатов и голоса избирателей распределились следующим образом:

+------+---------------------------------------------------------+

¦Список¦ Процент голосов (от проголосовавших за списки) ¦

+------+---------------------------------------------------------+

¦ А ¦ 43 ¦

+------+---------------------------------------------------------+

¦ Б ¦ 27 ¦

+------+---------------------------------------------------------+

¦ В ¦ 14 ¦

+------+---------------------------------------------------------+

¦ Г ¦ 10 ¦

+------+---------------------------------------------------------+

¦ Д ¦ 6 ¦

+------+---------------------------------------------------------+

В соответствии с методом наибольших остатков в зависимости от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, результаты выборов будут выглядеть так:

+----+---+-------------------------------------------------------+

¦Спи-¦% ¦ Число мандатов ¦

¦сок ¦го-+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦ ¦ло-¦ 5 мандатов ¦итог¦ 10 мандатов ¦итог¦ 20 мандатов ¦итог¦

¦ ¦сов¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦А ¦43 ¦43 x 5 / 100¦2 ¦43 x 10 / 100¦4 ¦43 x 20 / 100¦9 ¦

¦ ¦ ¦= 2,15 ¦ ¦= 4,3 ¦ ¦= 8,6 ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦Б ¦27 ¦27 x 5 / 100¦1 ¦27 x 10 / 100¦3 ¦27 x 20 / 100¦5 ¦

¦ ¦ ¦= 1,35 ¦ ¦= 2,7 ¦ ¦= 5,4 ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦В ¦14 ¦14 x 5 / 100¦1 ¦14 x 10 / 100¦1 ¦14 x 20 / 100¦3 ¦

¦ ¦ ¦= 0,7 ¦ ¦= 1,4 ¦ ¦= 2,8 ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦Г ¦10 ¦10 x 5 / 100¦1 ¦10 x 10 / 100¦1 ¦10 x 20 / 100¦2 ¦

¦ ¦ ¦= 0,5 ¦ ¦= 1 ¦ ¦= 2 ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

¦Д ¦6 ¦6 x 5 / 100 ¦0 ¦6 x 10 / 100 ¦1 ¦6 x 20 / 100 ¦1 ¦

¦ ¦ ¦= 0,3 ¦ ¦= 0,6 ¦ ¦= 1,2 ¦ ¦

+----+---+------------+----+-------------+----+-------------+----+

Из приведенного примера видно, что в случае распределения по пропорциональной системе пяти мандатов списки Б и Г будут представлены равным числом депутатов, хотя за первый из них проголосовало в 2,7 раз больше избирателей, чем за второй. В случае распределения десяти мандатов равным числом депутатов будут представлены списки В и Д, хотя за список Д проголосовало в 2,3 раза меньше избирателей, чем за список В.

Подобные ситуации уже возникали на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, по результатам выборов депутатов Калининградской областной Думы, проходивших 5 ноября 2000 года, все избирательные объединения, избирательные блоки, допущенные к распределению депутатских мандатов, получили равное представительство (по 1 мандату), хотя доля голосов избирателей, поданных за эти списки, колебалась от 11,29 до 16,34 процентов¹.

В этой связи Центральная избирательная комиссия Российской Федерации рекомендовала, чтобы число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, составляло не менее 20. Если же численность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации невелика, а ее увеличение по каким-либо причинам окажется невозможным, то рекомендуется не применять смешанную систему, а избирать весь состав указанного органа по пропорциональной системе¹.

Областной закон Новгородской области от 30 мая 2007 года № 122-ОЗ «О выборах депутатов Новгородской областной Думы», к примеру, провозглашает следующее:

одна половина депутатов областной Думы избирается по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, определяемой как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории Новгородской области, на число одномандатных избирательных округов;

другая половина депутатов областной Думы избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями².

Необходимо также отметить, что выборов депутатов представительного органа муниципального образования Новгородской области проводятся по одной из следующих избирательных систем:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;

2) смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;

3) пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов.

При этом вид применяемой избирательной системы устанавливается уставом соответствующего муниципального образования. Если уставом муниципального образования не установлен вид избирательной системы, применяемой при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования, то применяется мажоритарная избирательная система.

В случае применения при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования смешанной избирательной системы, количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной избирательным системам, определяется уставом муниципального образования³.

Актуально отметить, что в соответствии со ст. 12 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород муниципальные выборы в Великом Новгороде проводятся по мажоритарной избирательной системе⁴. В свою очередь, это означает, что по мажоритарной избирательной системе на территории муниципального образования – городского округа Великий Новгород проводятся выборы депутатов Думы Великого Новгорода и Мэра Великого Новгорода – Главы муниципального образования.