Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов

В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федеративных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов Российской Федерации, как составных частей целого.

Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:

1. федеральная учредительная власть;

2. государственный суверенитет;

3. территориальное верховенство России (при этом территория Российской Федерации имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов Российской Федерации, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);

4. единое федеральное гражданство;

5) государственный язык;

6) федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;

7) единая правовая система;

8) система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;

9) единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях;

10) единые Вооруженные Силы;

11) конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации;

12) наличие государственных символов Российской Федерации: герба, гимна, флага, столицы.

Таким образом, статус Российской Федерации включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов Российской Федерации. И в данном случае мы подтверждаем проведенное ранее исследование статуса Российской Федерации, как суверенного государства.

Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъектов федерации) и целого (самой федерации). Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных частей симметричны, то есть состоят из однопорядковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомочий – асимметричные федерации. Абсолютно симметричных федераций, с юридической точки зрения, не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что в Конституции Российской Федерации закреплен симметричный характер федерации. Более того, сама Конституция Российской Федерации содержит целый ряд положений о равноправии субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.).

Поскольку все субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями, общие начала их конституционно-правового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации:

1. собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются составной частью единой системы государственной власти России);

2. собственная правовая система (но являющаяся составной частью правовой системы Российской Федерации);

3. собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов);

4. собственная территория (но только суша; границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены по их взаимному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации);

5. свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (но в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений);

6) участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (но с участием или под контролем федерального центра, в частности отношения субъектов Российской Федерации с иностранными государствами или их составными частями регламентируются Федеральным законом от 04 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»);

7) собственная государственная символика (но используемая наряду с государственными символами Российской Федерации).

Давая характеристику общих элементов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, набор этих составляющих нормативно не закреплен, и в различных источниках возможны различные подходы.

Во-вторых, не все элементы статуса Российской Федерации могут быть автоматически «спроецированы» на статус субъекта Российской Федерации.

В-третьих, в определении содержания своего статуса субъекты Российской Федерации не полностью свободны и самостоятельны и связаны они положениями основ конституционного строя Российской Федерации, которые являются едиными для всего государства и могут быть изменены только через принятие новой Конституции Российской Федерации.

Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов Российской Федерации и равноправия субъектов Российской Федерации, существуют определенные различия, как отдельных групп субъектов Российской Федерации, так и отдельных субъектов Российской Федерации независимо от принадлежности к той или иной группе. Даже некоторые нормы Конституции Российской Федерации и других федеральных правовых актов позволяют говорить о фактически асимметричной федерации в России.

Так, ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов Российской Федерации. Ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в Российской Федерации намного больше, чем республик.

Конституции республик, в отличие от уставов других субъектов Российской Федерации могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов. Это, в частности, предусмотрено ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации, а также подп. «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наконец, ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный федеральный закон о соответствующей автономии.

В учебной и научной литературе все субъекты Российской Федерации традиционно распределяются на три основные группы: республики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа). Это также дает основание говорить о различиях в их правовом статусе. Да и сама конституционная возможность изменения субъектом Российской Федерации своего статуса (ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации) предполагает различия в статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Все подобные положения, внутренние противоречия российского законодательства дают почву для обоснования разностатусности составных частей России.

Таким образом, статус субъекта Российской Федерации включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принадлежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта Российской Федерации включает все права, зафиксированные не только в Конституции Российской Федерации, но и в иных правовых актах.

Статус отдельных субъектов Российской Федерации может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примеров можно привести Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (ред. от 26.06.2007), федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства Российской Федерации о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных тех или иных субъектов Российской Федерации и т. д.

Характеристика конституционно-правового статуса таких субъектов Российской Федерации, как автономные округа, имеет определенные особенности. Вместе с тем рассмотрение статуса сложносоставных субъектов Российской Федерации невозможно без учета правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, указал, что вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит статьям 3, 18, 32,72 (пункты «а» и «б» части 1) Конституции Российской Федерации.

Более того, вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.

Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации¹.

Анализ конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации с точки зрения их равноправия невозможен без учета двух принципиальных положений.

Во-первых, «равноправие» не есть «полноправие». Конституционная возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государством (тем более, что Конституция Российской Федерации допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов). Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более, превалировать над ним. Субъекты Российской Федерации равноправны не с Россией, а между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов Российской Федерации, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они равноправны, равны юридически), так не могут быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты Российской Федерации не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. (в частности, на Москву приходится 0,3 % территории, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета). Тем не менее, совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты Российской Федерации должны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться, главным образом, во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, в предоставлении субъектам Российской Федерации одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Тенденция выравнивания статуса субъектов Российской Федерации стала одной из очевидных, проявившихся тенденций во внутрифедеративных отношениях в современной России.

РАЗДЕЛ VIII.

Избирательно право, избирательный процесс в Российской Федерации

Введение.

Институты непосредственной демократии в России

Народовластие в Российской Федерации может осуществляться в двух основных формах: непосредственной и опосредованной. К первой, так называемой прямой, непосредственной, демократии относятся:

1. прямые выборы;

2. референдум;

3. отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен);

4. народная законодательная (правотворческая) инициатива (возможна только на региональном и местном уровнях);

5. формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (сход граждан, собрания и конференции граждан, публичные слушания и т. д.) и др.

Опосредованная форма народовластия (представительная демократия) связана с осуществлением власти через избранных представителей, органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе, и единоличные).

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Здесь необходимо иметь в виду, что, во-первых, установлены иерархия форм непосредственной демократии, их деление на высшие и иные, а, во-вторых, нет градации внутри высших форм народовластия: референдум и свободные выборы являются в одинаковой степени высшими формами осуществления власти народом.