§ 4. Формы управленческой деятельности Президента Республики Беларусь

Формы управленческой деятельности Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или мной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых орга­нов государственного управления не может реализовываться.

Управленческая деятельность выражается в правовой и не­правовой формах.

Над. реестр правовых гнетов Респ. Беларусь. 2005. № 195. 1/7001.

383К правовой форме в первую очередь относятся акты Прези­дента. Акт— это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих дей­ствий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что прини­мают не решении как определенные выводы, предписания, умо­заключении, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Пре­зидент издает декреты, указы и распоряжении. Фактически Пре­зидент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоря­жения. Следовательно, издается решение, а оформление его осу­ществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения состав­ляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Бела­русь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжении или иной форме.

Акты Президента являются правовой формой, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобра­зующие общественные отношения. Благодаря особому содержа­нию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоря­жение Президента являются правовыми.

Декреты, указы, распоряжения называются правовыми акта­ми. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряже­нии — это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реа­льно не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распо­ряжении с наличием содержания являются правовыми актами.

Декреты, указы, распоряжении— это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решении Президента и в устной форме, в форме поручений.

В законодательстве не установлено, в какой форме Прези­дент должен закреплять то пли иное принятое им решение, — в форме декрета, указа или распоряжения. Г.Л. Василевич правиль­но подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента — декре­та, указа, распоряжения» . В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декре-

¹ Василевич, Г.А. Указ. соч. С. 137. 384

ты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конститу­цией Республики Беларусь». При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламента-ция указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходи­мости в наличии иных видов актов Президента, и в первую оче­редь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.

В законодательстве не определена иерархия рассматривае­мых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или они все одинаковы.

Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республи­ки Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции, статьи 2 названного выше Закона, в ко-■юрых дается перечень видов нормативных правовых актов, сна­чала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Формулировка же части 5 и 6 статьи 2 данного Закона такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.

В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декре­тами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами (ч. 6 ст. 2) устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы. По этой причине получается, что нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изме­нены указами.

Иерархия президентских правовых актов очень желательна. В ней декреты должны находиться на верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой не­обходимости Президент по своей инициативе либо по предложе­нии) Правительства может издавать временные декреты, имею­щие силу закона». Только в таком случае декреты имеют силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.

385Указы предназначены для реализации обычных полномочии Президента.

Декреты правильнее было бы утверждать палатами Нацио­нального собрания. В настоящее время принимается постановле­ние о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Нацио­нальному собранию быть информированным о решении Президента ио тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч.З ст. 101 Конституции).

Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы. Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесе­ния соответствующих изменений в законы, т.е. приведения поло­жений законов в соответствие с декретом.

Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы респуб­ликанских органов государственного управления и иных государ­ственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» потребовало внесения изменений и Закон «О Сонете Министров Республики Беларусь», издание Указа от 22 января 2004 г. № 36 «О дополнительных мерах по регулированию нало­говых отношений» привело к утрате юридической силы норм КоАП 1984 г. и норм главы 13 КоАП 2003 г., регулирующих административно-деликтные налоговые отношения. Это соответ­ствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изме­нены.

Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше декретов и законов.

Президент с помощью правовой формы осуществляет нема­лую часть своей деятельности и решает важные вопросы государ­ственной значимости.

Практика свидетельствует о том, что Президент Республики Беларусь издает еще один вид актов — это директивы. Издано три директивных акта: директивы Президента Республики Бела­русь 11 марта 2004 г. № 1 «О мерах ио укреплению общественной безопасности и дисциплины»; от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах

386

по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата»; от 14 июня 2007 г. № 3 «Экономия и бережливость — главные факторы экономической безопасности государства*. Подобная форма правовых актов Конституцией Республики Беларусь не предусмотрена. Стало быть, считать их таковыми невозможно.

Директивы — это скорее всего акты — призывы, пожелания, обращения, не имеющие юридической значимости, 'i.e. не регули­рующие общественные отношения.

Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управ­ленческие действия, не требующие правового закрепления, при­дания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды па места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению науки, научно обоснованных рекомендаций, разъясне­ние и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мне­ния и уф. Организационная форма является основной в управ­ленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь госу­дарственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство таким образом, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал деятель­ность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.

Без организационной формы не может осуществляться госу­дарственное управление. Осуществление его только путем изда­ния декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голо­му администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления -требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.

Принятие решения является важным моментом в управле­нии. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, про­нести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осу­ществления действий в организационной форме, зависит, будет успешно выполнено решение или нет.

Президент Республики Беларусь часто проводит совещания. семинары, выезжает па места в области, районы, на промышлен­ные п сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их рабо-

387той, оказывает практическую помощь и т.н., т.е. проводит огром­ную организаторскую работу.

Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку действия в этой форме может успешно осуществлять аппарат Президента.