§ 7. Порядок принятия правовых актов управления

Необходимость принятия (издания) правовых актов управле­ния определяется самой жизнью, осуществления государственно­го управления. Принятие (издание) актов происходит в опреде­ленном порядке. Термин «принятие» присущ актам коллегиально­го характера, акты и едшюначалыюм порядке издаются.

Порядок принятия (издания) правовых актов управления -это разновидность административного процесса, один из видов административных производств, из которых состоит процесс. Он представляет собой многообразную деятельность, регламентируе­мую нормами административного права. Однако не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления. Такой порядок регулируется многи­ми правовыми актами. Некоторые аспекты рассматриваемого по­рядка закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Рес­публики Беларусь», другие— в ведомственных регламентах. Ана­лизируя указанные акты, можно отметить, что рассматриваемый порядок включает следующие стадии:

1) планирование подготовки проектов актов;

2)проявление инициативы;

3) подготовка проекта;

4) согласование проекта;

5) рассмотрение проекта;

6) вынесение решения;

7) придание выносимому решению правовой (юридической) формы;

8) проведение юридической или иной экспертизы;

9) включение правового акта в Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь;

10) доведение акта до сведения исполнителей.

Названные стадии проходят не все правовые акты управле­ния. Они присущи преимущественно нормативным актам.

Перечисленные стадии имеют определенную самостоятелы ность и состоят из подстадип, ряда процессуальных действий.

Планирование относится, в первую очередь, к подготовке проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Зако-

152

ном «О норматнвных правовых актах Республики Беларусь» та­кое планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Они составляют основу нормотворческой дея­тельности.

Государственные программы подготовки проектов норматив­ных правовых актов принимаются не менее чем на пять лет. На основании их разрабатываются ежегодные планы подготовки ука­занных проектов. Этой работой занимается Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Бе­ларусь.

На основании государственных программ и ежегодных планов подготовки нормативных правовых актов Республики Беларусь другие нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать но согласованию с Национальным центром законопроектной дея­тельности свои программы и планы подготовки проектов норма­тнвных правовых актов.

Планирование нодготовки проектов правовых актов в колле­гиальных органах управления связано с планированием их рабо­ты, проведения заседаний этих органов, в единоначальных орга­нах — с планированием проведения заседаний коллегий.

Подготовка проекта начинается с проявления кем-то инициа­тивы. Инициатива — это умение улавливать потребности жизни, необходимость решения насущных вопросов, относящихся к ком­петенции соответствующего органа государственного управления. Инициатива проявляется в действиях, связанных с внесением пред­ложений о включении определенных вопросов в перспективные и текущие планы работы органов управления, внесением проектов правовых актов. Субъектами ее могут быть различные лица, орга­низации. Однако это не означает, что на любые инициативы орган государственного управления обязан реагировать и все предложе­ния рассматривать. В системе государственного управления отсут­ствует институт законодательной (нормотворческой) инициати­вы, в соответствии с которым законодательный орган обязан рас­смотреть законопроект, внесенный субъектом такой инициативы (см. ст.ст. 99, 138 Конституции Республики Беларусь). Между тем, пожелания (проекты актов) о рассмотрении тех или иных вопросов, поступившие от граждан, а следовательно, и принятие но ним соответствующих решений должны оцениваться как их предложения (обращения) и, руководствуясь статьей 40 Консти­туции Республики Беларусь, государственные органы и должност-

153ные лица обязаны па лих реагировать и давать ответ по существу поставленных вопросов и в определенные законом сроки.

Если инициатива исходит от правотворческих субъектов, то она Должна ограничиваться пределами их компетенции. Инициа­тива обусловливается определенными основаниями, объективны­ми причинами. В литературе их подразделяют следующим обра­зом:

1) проведение в жизнь законов и актов вышестоящих орга­нов;

2) результат изучения соответствующих вопросов (проблем), обработки поступающей информации;

3) решение оперативных, текущих вопросов;

4) результат юридического факта;

5) в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

6) по сезонным, ежегодно повторяющимся вопросам'.

В статье 47 Закона «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» определено, что «Подготовка проекта норматив­ного правового акта может включать:

рассмотрение нормотворческого предложения и принятия ре­шения по подготовке проекта;

организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

сбор необходимых материалов и информации;

разработку концепции проекта;

составление текста проекта;

согласование проекта;

проведение юридической и иных необходимых экспертиз».

Подготовка текста решения производится органом (его аппа­ратом), в компетенцию которого входит издание акта, или по его поручению одним или несколькими нижестоящими органами, долж­ностными лицами. Не запрещается подготовка проектов актов гражданами или заинтересованными организациями.

Для подготовки проектов отдельных актов могуч¹ создаваться группы либо комиссии из специалистов. Роль специалистов вели­ка в подготовке проектов любых актов, но особенно она важна при подготовке проектов по сложным вопросам. Во всех случаях нельзя исключать общественное мнение. Соблюдение юридичес­ких требований предлагает: 1) избрание надлежащей формы акта, чтобы в проекте были заложены лишь вопросы, относящиеся к компетенции данного органа; 2) учет действующего законодатель?

¹ См.: Тихомиров, Ю.А. Управленческое решение. С. 144. 154

ства, обязательное участие в разработке проекта работников с юридической квалификацией или визирование ими проекта. Как

правило, подготовленный проект должен пройти стадию согласо­вания.

Согласование проекта акта необходимо для выработки еди­ного мнения, для получения согласия всех заинтересованных с подготовленным содержанием решения. Проект акта согласуется с предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями, должностными лицами, которые по своему пра­вовому положению должны проявлять интерес к решению вопро­сов, содержащихся в проекте акта. Согласование может проводить­ся внутри организации, т.е. являться внутренним (внутриструк-турным), внутри системы (нижестоящими организациями), и внешним — за пределами системы, т.е. не с подчиненными, но имеющими непосредственное отношение к вопросам проекта акта

организациями.

Согласие или несогласие с проектом правового акта выража­ется в форме визирования пли представления (изложения) в письменной форме замечаний, высказывания своего видения ре­шения при несогласии с проектом в целом или его отдельными

частями.

Если согласование выражается в письменной форме, то оно должно быть проведено в тридцатидневный срок со дня получе­ния в установленном порядке проекта, а визирование — в пяти­дневный срок, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 48 Закона «О нормативных право­вых актах Республики Беларусь»).

В Совете Министров Республики Беларусь проекты правовых актов управления должны быть завизированы работником, подго­товившим их, и руководителем структурного подразделения, а в отсутствие руководителя— его заместителем. В состав визы вхо-Дят личная подпись, ее расшифровка и дата визирования.

Проекты постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь и текстовые приложе­ния к ним до представления на подпись должны быть завизиро­ваны руководителями структурного подразделения аппарата Со­вета Министров, специалистом (редактором) редакционно-изда-

тельского сектора.

Системно-внешнее согласование в зависимости от содержа­ния правового документа осуществляется в Совете Министров Республики Беларусь в следующей очередности: с подчиненными

155и «^подчиненными организациями, когда они выступают обязан­ной стороной в отношениях, возникающих вследствие издания правового документа, или когда содержание документа затрагива­ет их непосредственные интересы; с научными организациями, занимающимися исследованиями в области, к которой имеет отно­шение содержание акта

При необходимости и в случаях, предусмотренных законода­тельством, возможно согласование с общественными организаци­ями (объединениями). Согласование производится также с органа­ми, осуществляющими государственный вневедомственный конт­роль (надзор) в определенной области (санитарный, противопо­жарный и т.п.).

Согласование должно быть проведено и с другими органам в случаях, когда законодательством предусматривается возмож­ность совершения управленческих действий только с разрешения этих органов. Так, в соответствии со статьей 84 Конституции Рес­публики Беларусь Президент вправе издать указ о назначении Премьер-министра при получении согласия Палаты представите­лей. Назначение на должности руководителей структурных подразделений местных исполнительных комитетов и освобожде­ние от должности осуществляются по согласованию с вьпнестоящи­ми органами (пп. 10, 12 ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь)».

Такое согласование должно оформляться грифом согласова­ния, справкой о согласовании или протоколом обсуждения про­екта акта на заседании коллегиального органа. Гриф согласова­ния проставляется ниже текста и реквизита «подпись» и иключа-ет в себя следующие элементы: слово «Согласовано», наименова­ние должности, подпись, инициалы и фамилию лица, с которым документ согласован, дату согласования. Справка о согласовании оформляется на бланке установленной формы.

Проект нормативного правового акта подлежит экспертизе. Она может быть: юридической; финансовой, экономической, эко­логической, криминологической и т.д.

Юридическая экспертиза является обязательной. Суть ее состо­ит в обеспечении контроля за соответствием проекта действующему законодательству и международным договорам, участником кото­рых является Республика Беларусь. В качестве экспертов могут выступать:

]) соответствующее структурное подразделение Администра­ции Президента Республики Беларусь;

156

2) Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь;

3) Министерство юстиции Республики Беларусь;

4) юридические службы органов государственного управле­ния.

В зависимости от вида нормативного правового акта прово­дятся юридические экспертизы:

1) проектов актов, вносимых Президенту Республики Бела­русь,- соответствующим структурным подразделением Админис­трации Президента;

2) проектов законов, которые вносятся в Палату представите­лей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (либо) дополнений, внесенных в проект в Палате представителей,— Национальным центром законопроектной дея­тельности при Президенте Республики Беларусь. Проекты зако­нов, которые поступили в Палату представителей, направляются в соответствующее структурное подразделение Секретариата Пала­ты представителей для подготовки необходимого заключения;

3) проектов постановлений Совета Министров Республики Бе­ларусь— Министерством юстиции, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров;

4) проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Нацио­нального банка Республики Беларусь, решений местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных орга­нон — их юридическими службами (см. ст. 49 Закона «О норма­тивных правовых актах Республики Беларусь»).

В процессе правового анализа конкретно определяется со­ответствие правового акта:

1) Конституции Реснублики Беларусь;

2) актам Главы государства Республики Беларусь;

3) законам Реснублики Беларусь;

4) международным договорам Республики Беларусь, в том чис­ле требованиям унификации законодательства Республики Бела-РУсь и Российской Федерации;

5) постановлениям Правительства;

6) требованиям законодательной техники, в том числе согла­сованности нормативных актов между собой.

Юридической службе в органах государственного управле­ния отведено важное место в определении законности, в том чис-

157

ле и в определении соответствия проектов правовых актов управ­ления действующему законодательству.

В соответствии с Примерным положением о юридической службе республиканского органа государственного управления иной государственной организации, подчиненных Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распоряди­тельного органа одной из основных задач юридической службы является осуществление контроля за соответствием действующе­му законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь, проектов нормативных и иных правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (п. 2). Проекты таких актов должны быть завизированы начальником юридического отдела, юрисконсуль­том (п. 6). В случае невозможности осуществить такое действие они имеют право возвращать исполнителям на доработку нека­чественно подготовленные и противоречащие действующему за­конодательству проекты правовых актов, составлять по ним не­обходимые заключения и справки об устранении выявленных на­рушений (п, 4.5).

По решению нормотворческого органа (должностного липа) проект акта может быть подвергнут п иной экспертизе — финан­совой, экономической, экологической и т.д.

После завершения подготовки проекта акта управления он выносится на рассмотрение органа или его руководителя. Внесе­ние проектов нормативных актов в зависимости от их вида может сопровождаться приложением соответствующих документов (см. ст. 50 Закона «О нормативный правовых актах Республики Бела­русь»). Таким образом осуществляется переход к следующей ста­дии принятия правовых актов управления.

Рассмотрение предполагает как бы повторную опенку, кото­рая может проводиться вместе с обсуждением. Характер и проце­дура обсуждения зависят от разрешаемого вопроса и способа дея­тельности органа — единоначалия или коллегиальности. В единоначальных органах (министерствах, отделах и управлениях местных исполкомов) коллегиальное обсуждение не проводится. Оно заменяется оценкой, даваемой специалистами, научно-техни­ческими и иными рекомендациями. В коллегиальных органах (Совете Министров Республики Беларусь, местных исполкомах) обсуждение происходит путем высказывания членами коллегии на заседаниях своего мнения, своих суждений по проекту акта при дискуссиях. В споре, в обстановке деловитости и конструк- | 158

щвности можно достичь наибольшей эффективности в обсужде-_{)М ;i} следовательно, принятия оптимального варианта решения. Коллегиальная форма рассмотрения, с одной стороны, более -эффективна по сравнению с единоначальной, с другой— может вести к безответственности, формализму, созданию иллюзии учас­тия многих в обсуждении.

При единоначалии одному лицу приходится брать на себя ответственность за качество подготовленного проекта. У него ограничена возможность выбора из нескольких мнений одного напГюлее приемлемого, и нередко самому без публичных возра­жений необходимо принимать решение о достоинствах проекта. В таких случаях требуется высокая компетентность, знание дела, убежденность в качественности подготовленного проекта право­вого акта.

В целях повышения эффективности коллегиальной формы рассмотрения необходима в первую очередь полнота обсужде­ния, участие в обсуждении компетентных, знающих данный во­прос лиц, качественная подготовка заседания коллегиального органа, умелые действия председательствующего, конструктив­ность обсуждения, цельные выступления докладчика и содок­ладчиков .

Вынесение решения составляет следу юитую стадию в систе­ме принятия правовых актов управления. Не все ученые-адми-нистратпвисты указанное действие выделяют в отдельную ста­дию. Некоторые объединяют его со стадией рассмотрения," дру­гие — отождествляют вынесение решения и издание акта. В гла­ве 13 Закона «О нормативных правовых актах Республики Бела­русь» обособляется рассмотрение от принятия (издания) норма­тивного правового акта.

Вынесение решения нежелательно объединять со стадией рас­смотрения. Это самостоятельные стадии. Особенно рельефно вы­деляется вынесение решения в коллегиальных органах. После обсуждения, рассмотрения всех «за» и «против» руководитель (председательствующий) органа (заседания) выносит один или несколько вариантов решения на голосование. Для голосования необходимо наличие кворума, т.е. достаточного числа членов, чтобы заседание было правомочным принимать решение. В зако-

См.: Тихомиров, Ю.А. Управленческое решение. С. 201-202.

С м.: Советское административное право. М, 198V. С. 158. См.: Бахрах, Б.Н. Административное право. С. 181.

159нодательстве в некоторых случаях отдельно регулируется вопрос о правомочности заседания и кворуме для принятия решения Так, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» зна­чится, что заседания Совета Министров правомочны, если в мих принимает участие не менее половины (50%+ 1) членов Правн] тельства, а решения принимаются большинством голосов членов Правительства, присутствующих на заседании. В случае равного количества голосов принятым считается решение, за которое про­голосовал председательствующий (ст. 25).

Закон «О местном управлении и самоуправлении в Респуб­лике Беларусь» определяет правомочность заседания исполкома при участии не менее 2/3 от состава исполкома, а решение может быть принято простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета (ч. 7 ст. 9).

В указанном выше порядке принимаются решения, т.е. текс­ты актов, а не сами правовые акты. Правовой акт — это форма выражения решения. Решения оформляются и форме акта, как правило, несколько позже. В коллегиальных органах порядок до­оформления строго определяется регламентами. Доработанные ре­шения представляют, например, в местных исполнительных и рас­порядительных органах в общий отдел с соответствующими вша-ми и в установленный (трехдневный) срок, где им придают форму правового акта и выносят па подпись.

В части 4 статьи 25 Закона «О Совете Министров Республи­ки Беларусь» прямо подчеркивается, что принимается путем го­лосования решение, а не постановление как правовой акт управ­ления.

В некоторых коллегиальных органах по отдельным неотлож­ным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, разрешается принятие решений без рассмотрения, обсуждения на заседаниях путем опроса членов, например, Президиума Совета Министров Республики Беларусь.

Если требуется безотлагательное решение вопроса пли вопрос не требует обсуждения, выявления мнения многих, то не лучше ЛИ его решить путем единоначалия — Премьер-министром пли одним из его заместителей, председателем исполнительного ко­митета (руководителем местной администрации) или одним n-i его заместителей¹?

¹ См.: Крамник, А.Н. Административно-правовая деятельность исполко­мов районных Советов депутатов трудящихся: авторсф. дне. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1969. С. 7.

160

Вынесенное решение становится правовым актом управле­ния, если оно оформлено в виде указа, постановления, распоря­жения (определенного документа) со всеми их реквизитами. Рек­визиты документа, в котором отражено решение, придают ему пра­вовой характер. В единоиачалъпых органах такие документы под­писываются должностным лицом, правомочным издавать данный _;)[₍1. В коллегиальных органах указанные документы подписыва­ются руководителем органа, принявшего (издавшего) решение, а в его отсутствие — лицом, исполняющим его обязанности (пред­седательствующим на заседании). Датой издания правового акта считается дата принятия решения или подписания акта. Перед подписью указывается наименование должности лица, подписав­шего акт, его инициалы и фамилия. Должность указывается без повторения наименования органа, обозначенного на бланке или штампе документа (акта).

В единоначальных органах принятие решения часто совпада­ет с одобрением подготовленного проекта акта лицом, компетент­ным сто издавать.

В актах, издаваемых в устной форме, все рассмотренные ста­дии сливаются (соединяются) и очевидным становится лишь само распоряжение, указание, т.е. решение. И вряд ли есть не­обходимость в строгой их фиксации. Главное, чтобы принятое ре­шение было понятным для исполнения. Однако желательно, что­бы такие решения регистрировались в определенных журналах или в компьютере. Их учет позволил бы осуществлять контроль за исполнением и правомерностью издания.

Таким образом, придание вынесенному решению правовой (юридической) формы следует рассматривать в качестве отдельной стадии принятия (издания) правового акта управле­ния (правотворческого процесса).

Правовые акты управления имеют адресатов, исполнителей. Поэтому после принятия акты необходимо довести до их сведе­ния, т.е. обнародовать. Обнародование является для большин­ства актов завершающей стадией принятия акта управления. На первый взгляд, может показаться, что доведение акта до сведения адресата не входит в понятие издании акта. Однако следует учи­тывать то обстоятельство, что принятый и не обнародованный ^акт остается «мертвым», неисполнимым.

Виды, пути обнародования могут быть различными:

1) личное (персональное) ознакомление в устной форме;

2) ознакомление путем высылки копии;

161г

3) вывешивания;

4) ознакомление под роспись.

В тех случаях, когда адресатов много, акт размножают, остав­ляя у себя первый экземпляр (оригинал), рассылают, обнародуют через средства массовой информации (пресса, радио, телевиде­ние) или в специальных изданиях.

Обнародование может быть официальным и неофициальным.

Официальное обнародование осуществляется путем опубли­кования, доведение правовых актов управления до всеобщего све­дения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:

1) Национальном реестре правовых актов Республики Бела­русь;

2) газете «Советская Белоруссия» — акты Президента Рес­публики 'Беларусь;

3) газете «Республика» — постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Респуб­лики Беларусь, правовые акты республиканских органов государ­ственного управления;

4) периодических печатных изданиях, которые определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь - пра­вовые акты областных и Минского городскохю исполнительны! комитетов.

Нормативные акты управления Национального банка, рес­публиканских и иных органов государственного управления под­лежат опубликованию после включения их в Национальный ре­естр правовых актов Республики Беларусь (см. Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь). В него могут быть включены акты, полу­чившие положительное заключение Министерства юстиции Ре­спублики Беларусь, т.е. только после правовой экспертизы (см.: Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; постановление Совета Министров Республики Бела­русь *О правовой экспертизе правовых актов Национального бан­ка, министерств и других республиканских органов государствен­ного управления»).

Очевиден факт наличия стадий проведения экспертизы и включения правового акта а Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в принятии (издании) нормативны*

правовых актов некоторыми органами государственного управле­ния.

162

Официальное опубликование актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Опубликова­ние па других языках допускается только при наличии офици­ального перевода их на соответствующий язык, утвержденного соответствующим государственным органом (должностным ли­цом) в порядке, установленном для принятия (издания) этого акта.

Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положе­ния, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения. Об этом на оригинале акта делается соответствующая отметка уполномочен­ным государственным органом (должностным лицом).

Акты публикуются с указанием обязательных реквизитов: наименования органа (должностного лица), принявшего (издав­шего) правовой акт, вида этого акта, даты его принятия, порядко­вого номера и названия и т.д.

Правовые акты управления могут быть опубликованы в изда­ниях, не являющихся официальными, а также доведены до всеоб­щего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации.

Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации (см. Положение о порядке распространения право­вой информации в Республике Беларусь), при этом обязательно указываются также источник официального опубликования, но­мер и дата выдачи лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такой лицен­зии необходимо.

Таким образом, доведение правовых актов управления до сведения исполнителей осуществляется по существу в двух фор­мах: путем публикации и оповещения. Нормативные акты подле­жат обязательной публикации, индивидуальные — могут доводить­ся до сведения путем оповещения.

§ В. Действие правовых актов управления

Действие правовых актов управления выражается в порожде-^НиИ ими юридических последствий, установлении, изменении "■''и отмене правовых норм, возникновении, изменении пли пре-

163крашении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия и с какого момента действие указанных последствий прекращается?

Действие правовых актов начинается со времени вступленщ их в сим/. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» и Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь.

Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступают в силу со дня их принятия, другие — через десять дней после опубликования, третьи — со дня включения в Националь­ный реестр, четвертые — со дня опубликования, пятые - в срок, оговоренный в самом акте.

(. Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты не­нормативного характера.

2. Через десять дней после официального опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь.

3. Со дня включения в Национальный реестр правовых акта] Республики Беларусь вступают в силу указы Президента, поста­новлении Правительства Республики Беларусь и иные норматив­ные правовые акты управления.

4. Со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь, если в них уто закреплено.

5. Со дня опубликования вступают в силу также норматив­ные правовые акты, которые касаются прав, свобод и обязаннос­тей граждан.

В самом правовом акте может быть оговорен п иной срок вступления его в силу, например с момента подписания. В право­вом акте управления допускается устанавливать срок вступления его в силу но пунктам, статьям, частям. Не все из названных сро­ков точно обозначают момент вступления в силу. К ним относят­ся сроки, определяемые посредством слова «день». Законодатель не поясняет этого слова, вероятно, по причине всеобщей доступ­ности. Поэтому на практике возникает немало проблем. День— это длительный промежуток времени, а не какой-то момент. Акт принимается в определенной части дня: в начале или в конце дня 164

_|И6о за рамками понятия «день»— вечером, ночью, утром до восхода солнца. В этой связи становится неясным, с какого конкретно времени начинает действовать акт. Факт и момент при­нятия акта являются юридически важными обстоятельствами.

Законодательством не урегулирован момент вступления акта в силу. Такое положение позволяет его нормам распространяться и па случаи, происшедшие до времени принятия акта. Фактичес­ки получается, что любой акт, вступивший в указанном выше по­рядке в силу, может иметь обратную силу.

По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отно­шения, возникшие до их вступления в силу, за исключением слу­чаев, когда ими осуществляется смятение или отмена ответствен­ности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу.

Придание обратной силы не допускается, если акт предус­матривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответ­ственность или влекли более мягкую ответственность. Разумнее было бы сформулировать правила вступления акта в юридичес­кую силу примерно так: «Акт вступает в силу с момента его при­нятия (издания или подписания), или со дня, следующего за днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, или со дня, следующего за днем официаль­ного его опубликования».

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Не­которые могу' имен, временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указан­ного срока или при наступлении события акт (его часть) автома­тически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавишй) акт, может иродлить его действие на новый срок или придать ему бессроч-чьщ характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

165Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекра­щения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приос­тановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостанов­ление — это временное прекращение, задержание действия акта. В за­конодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и причины (основания) приостанов­ления. Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста проку­рора об отмене акта, экономической или иной целесообразности (не- 1 обходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для I рассмотрения жадобы или протеста, называется в соответствующей общей правовой норме. В случае приостановления акта по экономи­ческой или иной целесообразности срок отваривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Причины для приостановления могут быть различными. В на­учной литературе их почему-то ограничивают только нарушения­ми законности. В законодательстве приостановление предусмотре­но как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств, например при нецелесообразности в настоя­щее время применять положения акта или если немедленное испол­нение его невозможно. Названные обстоятельства являются лишь некоторыми из возможных и допустимых.

Приостановление действия акта — это одно из управленчес­ких действий, поэтому не всегда конкретно определяется в качес­тве отдельного полномочия. Оно может осуществляться н по дру­гим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что действие лю­бого акта и в любой момент может быть приостановлено. Приос­тановление осуществляется путем издания другого акта, как вы­шестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находящимся в ней (см., например, п. 26 ст. 84 Конститу­ции Республики Беларусь). Не исключается приостановление действия и собственного акта, т.е. органом, издавшим этот акт. 166

Приостановление действия акта— юридическая акция. Она закапчивается продолжением действия акта либо его отменой. Про-₍)₍₎1>нрние действия акта возможно при условиях: законности, исчез­новения обстоятельств, препятствующих исполнению, истечения Срока, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежа­щей научной разработки и правовой регламентации.

Отмена не может быть произвольной, без достаточных основа­нии и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других— они не называются (см., например, п. 25 с г. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, кото­рым должен соответствовать оспоримый акт, в других— ограничи­вается употреблением термина «законодательство», в третьих — наравне с термином «законодательство» дается перечень и неко­торых правовых актов.

Под термином «законодательство» можно подразумевать акты органов разных уровней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь; ч. 5 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Поэтому употребление его должно быть более предметным.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» в ка­честве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответствие акта государственным интересам, не­достаточная финансовая обеспеченность и юридическая необос­нованность акта.

В научной литературе и в законодательстве нет четкого отве­та на вопрос о возможности отмены акта органом, которым он принят. Действительно, однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Все зависит от целого ряда условий. Если правовой акт издан с нарушением законности, то он всегда может быть отме­нен по собственной инициативе и без каких-либо иных условий. Это относится и к актам о наложении дисциплинарных взыска­ний. Подобный порядок должен распространяться и на акты, не наделяющие правами определенных лиц¹. Акты, предоставившие 1Ф<ша гражданам, физическим лицам (например, приказ о зачисле-

¹ См.: Недель, Ж. Указ. соч. С. 148.

167нип на работу, в число студентов вуза_: повышении в классном чине,, звании), не могут быть отменены по усмотрению самого органа (должностного лица). Порядок увольнения, отстранения от работы

и т.д. определяется соответствующими нормами права.

Выше речь шла об индивидуальных актах. Акты нормативна! ГО характера, наделяющие правами, могут отменить и органы, их принявшие, например положение о том или ином министерстве

Положение о паспорте гражданина Республики Беларусь.

Прекращение действия правовых актов управления может быть] осуществлено и по другим основаниям:

1)в силу исполнения содержания акта;

2) в силу юридического события. Например, гражданин, назна­ченный на должность, не приступил к выполнению своих служеб­ных обязанностей; в случае смерти гражданина, к которому при­менено взыскание:

3) в силу расторжения трудового договора одной из его сто­рон (например, увольнение гражданина но собственному жела­нию);

4) в силу истечения срока действия временного акта;

5) в силу издания нового акта, вобравшего в себя содержание первого.

Иногда правовые акты издают и новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход и отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое п целостное представление о правовом акте на соответствующий период вре­мени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первона- j чальной. Например, в Законе «О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь» изменения и дополнения от 10 января 2000 г. имеют существенный характер, преобразуя этот акт как по содержанию в совершенно новый правовой документ. Между тем, рассматриваемый Закон считается актом от 20 февраля 1991 г. В тот период местные Советы и местные испол­нительные комитеты имели совершенно иной правовой статус: Думается, что неверно сохранять прежнюю дату принятия для новой редакции правового акта. Разумнее было бы издать новый правовой акт, который впитал бы в себя все изменения н допол­нения, внесенные в него прежде, и новые положения, представля- J юшиеся необходимыми на день его издания.

Действие правовых актов управления имеет и пространствен­ные пределы. Акты республиканских органов, других органов, пахо-168

-вщихся в центре, распространяют свое действие на всю террито­рию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствую­щем административно-территориальной единицы — области, рай­она, города, поселка, сельсовета. Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и межтврриторгшлъного харак­тера, распространять свое действие на определенные территории, например органов железнодорожного и воздушного транспорта. Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Бе­ларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностран­ных юридических лиц, которые находятся на территории Респуб­лики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.