Крамник А.Н. Административное право Республики Беларусь. Часть 1. Управленческое право / А.Н. Крамник. – Минск: Тесей, 2008. – 672 с.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I

СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и предмет административного

1.1. Общие положения об административном праве

Управленческое право является отдельной самостоятельной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, управленчес­кое право - это часть норм административного права и правовой системы Республики Беларусь, обладающая всеми его признаками, если в понятие административного нрава включить и административно-деликтное право, а также процессуально-исполнительные нормы. Фактически управленческое право — это собственно административное право.

Административное право носит сугубо объективный харак­тер, не имеет каких бы то ни было личных свойств, не принадле­жит какому-либо отдельному субъекту. Ему присущи социальные свойства, направлено оно в конечном счете на людей и работает для людей. Следовательно, нормы административного права су­ществуют не сами по себе, а предназначены для всех членов общества, организаций, не исключая государство в целом и его органы. Административное право тесно связано с государством, с его деятельностью и служит установлению в обществе единого в рамках отрасли порядка. Более того, возникновение норм, приоб­ретение ими юридического свойства сопряжено с официальными решениями государства, его органов. Правовые нормы не возни­кают и не приобретают государственную значимость сами по себе, Для этого требуются государственная ноля и решения. Госу­дарство и обеспечивает реализацию утих норм.

В целом право Республики Беларусь— это основной государ­ственный регулятор социальных связей, это система правовых

норм, которые получают свое выражение в официальной форме — государственных актах.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь* дано определение права: «право -система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечиваемых государством в целях ре­гулирования общественных отношений» .

Административное право — это совокупность (система) правовых норм (государственных общеобязательных правил по­ведения), регулирующих управленческие общественные отно­шения, отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного управления.

Отличительными чертами административного нрава являются:

I) специфический круг общественных отношений, регулируе­мых его нормами;

2)регулирование государственного управления, из которого возникают указанные общественные отношения;

3) особенность административно-правового регулирования;

4) динамичность;

5) элементы публичности в его характере;

6) охват всех отраслей государственною управления, вклю­чая межотраслевое управление и управленце хозяйством, предп­риятиями, учреждениями и организациями;

7)регулирование виутриорганпзациопных управленческих отношений во всех государственных органах;

8) распространение его норм (в определенной мере) на сфе­ры частного предпринимательства;

9) некодифицированность норм;

10) незаконодательный характер значительной части норм;

II) преимущественная направленность норм па админис­трацию, органы государственного управления.

Одни из указанных особенностей определяются объектив­ными, чисто отраслевыми свойствами административного нрава, другие — природой государства и социально-экономическим уст-ройством общественной жизни в стране.

¹ Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. №7. 2/830.

1.2. Предмет административного права

Обособление административного права в отрасль права, в са­мостоятельную группу норм происходит прежде всего благодаря наличию своеобразного предмета — особых обществен­ных отношений. Такие отношения весьма специфичны, отлича­ются однородностью, целенаправленностью и имеют свое содер­жание и форму.

Административное право регулирует управленческие об­щественные отношения — отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственного управления, что свойствен­но исключительно данной правовой отрасли.

Управленческие отношения многообразны, как и само госу­дарственное управление. Но надо отметить, что не всякие управ­ленческие отношения урегулированы нормами нрава; правда, от этого они не теряют своего управленческого характера. Те из них, которые получили правовое закрепление, становятся администра­тивно-правовыми, обязательными к воплощению в соответствую­щей форме.

Правовое регулирование осуществляется с целью упорядоче­ния, придания общественным отношениям единого порядка и правового свойства. Таким образом проявляется функционирова­ние исполнительной власти, осуществляется выражение государ­ственной воли.

Нормами административного права регулируются уже су­ществующие, установившиеся, но еще не получившие правового обеспечения управленческие отношения. Кроме того, нормами административного права устанавливаются новые управленчес­кие отношения, т.е. осуществляется развитие управленческих отношений.

Административное право способствует внедрению прогрес­сивных и наиболее эффективных начал в государственное управ­ление. К сожалению, право может являться и тормозом, преият-ствием, затруднять развитие нового в управлении. Между тем, одного принятия правовой нормы недостаточно для изменения уже существующей управленческой практики. Х^ело в том, что право применяется не всегда и не автоматически, нередко его нормы просто нарушаются, не исполняются. В целях обеспечения их реализации существуют различные виды принудительного воз­действия. Одни из них имеют место внутри самой управленчес­кой системы, другие - за ее пределами.Таким образом, первая и главная характерная черта адми­нистративного нрава состоит в том, что его нормы регулируют управленческие общественные отношения, составляющие предмет рассматриваемой отрасли нрава. Административное право без сво­его предмета - всего лишь абстракция, отвлеченное понятие, ко­торое реально не может существовать.

Административно-правовые, управленческие отношения скла­дываются в процессе государственного управления. Последнее является формой проявления общественных отношений, порож­дает их и придает специфический управленческий характер. Го­сударственное управление неизбежно вызывает появление отно­шений между его субъектами. Нормы административного права определяют поведение этих субъектов во взаимоотношениях между собой в процессе управления, устанавливают их права и обязанности. Содержание и границы последних зависят от соци­ально-экономической обстановки в государстве и политических особенностей переживаемого страной исторического периода.

7.3. Административное право и государственное управление

Государственное управление, как и любая другая государ­ственная деятельность, нуждается в правовом обеспечении. Ьго регулирование осуществляется наравне с управленческими обще­ственными отношениями.

Административным правом не только устанавливаются рамки и формы государственного управления, но и определяются его содержание, цели и предусматриваются способы их достиже­ния. Таким образом, государственное управление выступает в ка­честве единственной сферы административного права.

Свое название данная отрасль права получила от латинского слова «administration, что означает управление. Некоторые уче­ные в связи с этим предлагали отказаться от термина «админист­ративное право», заменив его термином «управленческое право».

Итак, административное право это управленческое право, представляющее собой совокупность норм о государственном управлении. Поэтому можно утверждать, что действие норм административного права распространено там, где присутствуй! государственное управление. Последнее осуществляется не толь­ко органами государственного управления (исполнительной власти), по п иными субъектами — прокурорами, председателями судов, рабочими группами Национального собрания, а также и местных представительных органах. Преимущественно действие

8

норм административного права проявляется в системе органов государственного управления. В иных системах это проявление ограниченно, ибо рассматриваемыми нормами регламентируются отношения, которые не являются главными в реализации основ­ной деятельности органов прокуратуры, суда, следствия и т.д. Управленческая деятельность в системах этих органов выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь спо­собствует эффективному осуществлению ими своих основных функций: прокурорского надзора, правосудия, следствия и т.н. По этой причине административное право является в первую оче­редь правом администрации, т.е. органов, осуществляющих госу­дарственное управление.

Таким образом, государственное управление — приоритет не только органов государственного управления. Его осуществляют и органы, выступающие при определенных ситуациях в качестве таковых. Например, прокуроры руководят деятельностью со­ответствующих прокуратур и подчиненных им органов прокура­туры, они выполняют функцию администрации, органов управле­ния. Однако только органы государственного управления (испол­нительной власти) специально созданы для осуществления рас­сматриваемого управления.

1.4, Диапазон действия норм административного права

Наиболее широк диапазон действия норм административного права в отношении органов государственного управления и госу­дарственной службы. Этими нормами регламентируется органи­зация, порядок создания, реорганизации и ликвидации, перечень, структура, цели, задачи, компетенция и функционирование орга­нов государственного управления. Однако следует иметь в виду, что нормы административного права имеют отношение не ко вся­кой деятельности таких органов, а лишь к той, которая носит управленческий характер.

Например, следственные органы Министерства внутренних дел. Департамент финансовых расследований Комитета государ­ственного контроля, Комитет государственной безопасности при расследовании уголовных дел руководствуются нормами уголов­ного и уголовно-процессуального нрава. Департамент исполне­ния наказаний Министерства внутренних дел в своей деятель­ности использует нормы уголовно-исполнительного права, нотариат — нормы гражданского процесса, ЗАГСы — нормы сс-мейного права и т.д.Административное право регулирует порядок поступления на государственную службу и порядок ее прохождения, служебные, личные права и обязанности государственных служащих, поощре­ние И ответственность. Разумеется, отдельные стороны деятельнос­ти органов государственного управления, государственной службы регулируются нормами и других отраслей права (финансового, трудового, гражданского), однако такое регулирование не касается собственно государственного управления.

Большинство ученых, представителей административного права, полагает, что областью применения норм административ­ного права является административное принуждение, поскольку это осуществляется преимущественно органами государственного управления. Ими нередко устанавливаются правила, в целях обеспечения выполнения которых применяется административное принуждение. Такие правила разнообразны, и их довольно много. Это правила дорожного движения, охоты и рыбной ловли, техни­ки безопасности, стандартизации и качества продукции, торгов­ли, поведения в общественных местах и многие другие. По их мнению, нормами административного права определяются поря­док осуществления административного процесса и исполнитель­ное производство. На самом деле названное не регулируется нормами административного права, а воплощается админнстративно-деликтными нормами, о чем речь пойдет во второй части административного права.

Нормами административного права регламентируется также порядок разрешения обращений граждан, которые вытекаю! из административно-правовых отношений.

Административное право не находится в стороне и от регу­лирования определенных сторон деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Все они являются объ­ектами управления соответствующих государственных органов, а их администрация осуществляет внутриорганизационную деятель­ность, хозяйственное управление, администрирование от имени и по поручению государства. Несколько иное положение с акцио­нированными предприятиями. Однако и по отношению к ним го­сударственные органы обладают определенными управленчески­ми полномочиями.

Действие норм административного права не ограничивается только указанными сферами. Пределы их распространения значи­тельно шире. Нормы административного права распространяются

10

и на сферу частного предпринимательства. Разумеется, здесь их применение существенно ограничено и сводится не к регулирова­нию самой предпринимательской деятельности, а к регистрации, т.е. юридическому подтверждению факта предпринимательства, лицензированию - разрешению на осуществление определенного вида деятельности, государственному контролю в иных формах, наблюдении), проверке правильного ведения бухгалтерской и ста­тистической отчетности, занятия деятельностью в соответствии с полученной лицензией, ценообразования, качества выпускаемой продукции, работ, услуг, сохранения и защиты окружающей среды и здоровья граждан и 'т.п. В сущности нет такой области общес­твенной жизни, которая в определенной степени не регулирова­лась бы нормами административного права.

Из сказанного выше можно сделать следующие выводы:

1) административное право — это самостоятельная фунда­ментальная отрасль права Республики Беларусь, нормы которой регулируют отношения, складывагощнеся в процессе государ­ственного управления;

2) предметом административного права являются отношения, которые возникают при осуществлении государственного управ­ления, т.е. государственно-управленческие отношения.

Административное право динамично, так как ЭТО право — живое, наиболее изменчивое, отражающее общественную жизнь, ее социально-экономический уклад.

Повышение самостоятельности государственных предприятий и учреждений, акционирование И приватизация государственных предприятий в Республике Беларусь значительно сокращает масш­таб (объем) общественных отношений, регулируемых нормами административного нрава. Если раньше указанные объекты нахо­дились под значительным воздействием административного права, то с изменением их статуса они стали преимущественно предме­том гражданского, трудового и финансового права. С другой сто­роны, расширяется сфера государственного контроля, ибо увели­чивается количество акционерных обществ, предпринимателей, повышается роль органов государственного управления (испол­нительной власти) в обеспечении нрав и законных интересов граж­дан и их конституционных обязанностей, следовательно, расши­ряется и предмет административного нрава.

11§ 2. Особенности административно-правового регулирования

Административное право, как и любая другая отрасль права Республики Беларусь, характеризуется особенностями правового регулирования. Таких отличительных особенностей существует немало, и все они определяются рядом обстоятельств: характером регулируемых общественных отношений, самих участников отно­шении и взаимосвязей между ними, основаниями возникновения отношений. Между тем, следует заметить, что рассматриваемые особенности имеют в значительной мере условный, относитель­ный характер, Вряд ли могут быть чисто отраслевые специфичес­кие черты правового регулирования. Здесь больше общего, чем особенного. И все же можно назвать некоторые особенности пра­вового регулирования управленческих общественных отноше­ний:

урегулирование преимущественно в процессе осуществле­нии государственного управления;

2) регулирование с использованием особых (в определенной мере) методов;

3) оперативность в регулировании;

4) регулирование нормами различного уровня. Специальным органом для создания норм права является

Национальное собрание Республики Беларусь. Однако характер работы, а также другие особенности не позволяют ему урегулиро­вать все управленческие отношения. Поэтому существует управ­ленческое нормотворчество. В сфере управленческих отношений оно преобладает над законодательством. Более того, законода­тельные нормы, как правило, представляют собой наиболее общие правила поведения, не имеющие в основном прямого дей­ствия. В процессе управленческого нормотворчества они конкре­тизируются, определяется порядок их применения, механизм проведения в жизнь.

Преобладающим в правовой науке является мнение о нали­чии в каждой отрасли своего собственного метода правового ре­гулирования. Метод вместе с предметом наиболее четко и рель­ефно отражает специфику отрасли права, в -том числе и административного.

Под методом понимается способ воздействия норм права на поведение людей, на регулируемые отраслью права общественные

12

отношения. Административное право использует в качестве спо­собов правового регулирования:

1) предписания;

2) запреты;

3) дозволения;

4) рекомендации.

Предписания представляют собой возложение безусловной юридической обязанности совершать определенные действия при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой. Так, в пункте 3 Положения о паспорте гражданина Республики Бела­русь (в редакции постановления от 11 сентября 2006 г. № 1167) закреплено, что паспорт обязан иметь каждый гражданин Респуб­лики Беларусь, достигший 16-летнего возраста¹; а в пункте 12 Правил дорожного движения отмечается: водитель механического транспортного средства обязан иметь при себе: водительское удостоверение; свидетельство о регистрации (технический пас­порт, технический талон) механического транспортного средства, прицепа (прицепов) к нему; документ (сертификат) о прохожде­нии государственного -технического осмотра и т.д.² Много предпи­саний содержит Закон «О Совете Министров Республики Бела­русь» . Например, в абзаце 5 статьи 7 записано, что Совет Министров «руководит в пределах своей компетенции деятель­ностью республиканских органов государственного управления но обеспечению правопорядка и законности, реализации государ­ственных программ борьбы с преступностью».

Запреты — это возложение обязанности не совершать соот­ветствующих действий при обстоятельствах, предусмотренных правовой нормой. Например, Положением о паспорте граждани­на Республики Беларусь (п. 23) запрещается изъятие у граждани­на паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, а также прием и передача паспорта в залог; в Правилах дорожного движения (п. 10) записано: «Водителю запрещается: управлять транспортным средством в состоянии, алкогольного опьянения либо в состоянии вызванном употребле­нием наркотических средств, психотропных, токсических или других одурманивающих веществ...».

¹ Пап. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 151. 5/22941).

² Там же. 2005. № 189. 1/(19(51.

¹ Ведамасщ Нац. сходу Рэсп. Беларусь. 1998. № 29-30. Ст. 466.

13В Законе <О Совете Министров Республики Беларусь» (ч. 2 ст. 3) читаем: «Не допускается осуществление Сонетом Минист­ров Республики Беларусь полномочий, предоставленных законо­дательством Республики Беларусь Президенту Республики Бе­ларусь, Национальному собранию Республики Беларусь, иным государственным органам, не входящим в систему исполнитель­ной власти, за исключением случаев, когда такие полномочия де­легированы Правительству Республики Беларусь».

Дозволением называется правовое разрешение совершать при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой, определенные действия или отказаться от их совершения но сво­ей воле.

Рекомендации— это советы, пожелании юридического харак­тера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмот­ренных правовой нормой.

Органы государственного управления редко используют в своей деятельности правовое ередпво в форме рекомендаций. Думается, что такой подход является не совсем правильным. Однако он свидетельствует о том, что административное право предназначено главным образом регулировать общественные отношения, в которых отсутствует равенство сторон. Одна сторо­на этих отношений выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Иначе говоря, первая сторона в лице органов исполнительной власти является властной, другая — в известной мере подвластной. Поэтому, вероятно, советы и пожелания — ме­нее распространенные правовые средства.

Таким образом, особенность метода административно-право­вого регулирования определяется своеобразием регулируемых общественных ошошеннй, а 'также сущностью исполнительной власти, которая осуществляется в процессе особого вида деятель­ности и особым видом государственных органон.