2 .3. Развитие системы управления физической культурой и спортом в современный период

С распадом СССР и появлением на его месте целого ряда независимых государств в становлении отечественной физической культуры и спорта наступил новый период. Ушли в прошлое выступления единой сборной командой, распалась единая система управления физкультурой и спортом в стране, возник целый комплекс финансовых и организационных проблем международного и внутреннего характера.

Происходившие в стране бурные политические события в полной мере отразились и на физкультурно-спортивной сфере, на ее управленческих структурах и кадровом составе. Чтобы понять логику преобразования отрасли, органов руководства ею, необходимо уяснить специфику происходивших тогда событий, определить движущие силы и векторы их направленности. После увязки с внешними событиями изменения в управлении физкультурно-спортивной отрасли становятся более упорядоченными, во многом утрачивают черты бессистемности и хаотичности. Распад СССР пришелся на 1991 г. - последний год предолимпийского цикла. Оставшееся до проведения Олимпиады время не позволило вновь образованным на территории СССР государствам выполнить все процедуры, связанные с созданием национальных олимпийских комитетов и представлением заявок для участия в Играх. Поэтому бывшие республики СССР (в том числе и Россия) должны были, в соответствии со специальным решением Международного Олимпийского комитета, выступать единой командой, которая получила название объединенной команды Содружества Независимых Государств (ОК СНГ).

На решение задачи успешного выступления российских спортсменов в составе ОК СНГ на барселонской Олимпиаде -1992 было направлено формирование специального управленчес­кого органа. В этой связи функции упраздненного Госкомспорта СССР передавались Комитету по содействию Олимпийскому движению при Правительстве РСФСР.

После проведения Олимпийских игр Комитет по содействию Олимпийскому движению был ликвидирован, а вместо него указом Президента РФ от 27 ноября 1992 г. был образован Комитет РФ по физической культуре.

Следует отметить, что десятилетие 1992-2002 гг. было для управления физкультурно-спортивной отраслью делом чрезвычайно сложным и неблагодарным. Постоянное недофинансирование, реорганизации и чехарда кадров (в этот период ведомство реформировалось еще 8 раз), региональный сепаратизм и радикальные перемены в социально-экономической жизни общества все это многократно затрудняло процесс управления физическим воспитанием и спортом в стране.

Снижение управляемости в отрасли имело как объективные, так и субъективные предпосылки, которые, часто накладываясь друг на друга, усугубляли остроту проблем. Назовем наиболее острые и глубокие коллизии.

Н еадекватность целей и средств в физкультурно-спортивной отрасли. Одной из основных проблем сферы физической культуры и спорта стала в пореформенные годы проблема адекватного финансирования отрасли. В этот период вся физкультурно-спортивная сфера получала не более 8-10 % от сумм финансирования, установленных «Основами законодательства РФ о физической культуре и спорте» (1993), поэтому Госкомспорт не мог выполнить возложенные на него цели и задачи. В аналогичной ситуации оказались и другие государственные министерства и ведомства, профсоюзные и молодежные организации. Распад СССР, утеря хозяйственных связей, огромный внешний долг страны, гиперинфляция и падение промышленного производства привели к коллапсу бюджетов всех уровней. При этом физкультурно-спортивная отрасль, зависящая почти полностью от бюджетных средств, фактически боролась за выживание.

Итогом недофинансирования и снижения управляемости стало развитие социальных, демографических и культурных процессов по негативному сценарию. Так, резко возросла смертность населения, снизилась продолжительность жизни (рис. 6).

Рис. 12.6. Продолжительность жизни в СССР (1959,1966 гг.) и в Российской Федерации (2002 г.)

При этом обострились проблемы наркомании (особенно подростковой и молодежной), увеличилось потребление пива и крепких алкогольных напитков, значительно возросло табакокурение (преимущественно среди девушек и женщин).

В то же время заметно скромнее стали результаты российских спортсменов на международной арене. Приостановилось строительство новых спортивных сооружений, а многие существующие постепенно приходили в негодность, в результате отрасль не стала справляться с возложенными на нее задачами.

Управленческая проблема. В последние 10-12 лет существенные изменения претерпели управленческие отношения в сфере физической культуры и спорта, иной стала социальная и управленческая среда. Если во времена СССР управленческая вертикаль выстраивалась по жесткому иерархическому принципу, основанному на единоначалии и партийной дисциплине, то позже ситуация переменилась.

С уходом КПСС с командных позиций невозможно стало управлять общественными организациями или коммерческими структурами с помощью партийной дисциплины. Теперь уже трудно заставить людей административными методами заниматься физкультурой и спортом. Государственным управленческим структурам приходится «на марше» менять стиль и методы руководства отраслью, больше использовать косвенные методы и возможности саморегулируемых спортивных организаций.

Кадровая проблема. Большую остроту в десятилетие 1992- 2002 гг. приобрела кадровая проблема. С ухудшением экономической ситуации страну стали покидать многие талантливые спортсмены и тренеры. Тем самым был снижен качественный уровень подготовки отечественных спортсменов, опустилась планка чемпионатов России (особенно в игровых видах спорта), снизились зрительский интерес и посещаемость спортивных соревнований.

Возникли и стали нарастать проблемы в системе подготовки и переподготовки физкультурно-спортивных кадров. Недостаточное финансирование значительно затруднило развитие спортивной науки, внедрение новых технологий в учебный процесс, приостановило многие разработки по фундаментальным и прикладным проблемам физической культуры и спорта.

Не обошла стороной кадровая проблема и управленческие структуры. Спортивные менеджеры всех уровней с переходом к рыночной экономике оказались в сложном положении - их предыдущий опыт работы в физкультурно-спортивной сфере отчасти и обесценился и был малоприменим в новых условиях. При этом планомерной работы по повышению квалификации специалистов высшего и среднего управленческого звена не проводилось. В то же время доступ молодых перспективных менеджеров на руководящие должности по разным причинам ограничивался.

Нельзя также не отметить неоправданно частую сменяемость управленческих кадров во время президентства Б.Н. Ельцина. Спонтанные и произвольные смены правительств и руководителей физкультурно-спортивного ведомства приводили к внеплановой сменяемости менеджеров всех уровней. Причем высокие управленческие должности далеко не всегда занимали люди достаточно компетентные и профессиональные.

Вместе с проводимыми реорганизациями физкультурно-спортивного ведомства видоизменялась его структура и функции: Госкомспорту то передавалась сфера туризма (в 1994 г.), то изымалась (апрель 2002 г.), то вновь возвращалась (май 2004 г.). Аналогичная процедура касалась молодежной политики - в 1994 г. Госкомспорт стал называться Комитетом РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму, и в этом же году (спустя 4 месяца) молодежная политика были изъята из его компетенции.

Внезапные кадровые перестановки и организационные эксперименты были приостановлены в 2002 г., после того как пост главы Госкомспорта занял В.А. Фетисов, имевший многолетний опыт профессионального спортсмена и спортивного менеджера. В течение трех последующих лет В. Фетисову удалось стабилизировать положение в физкультурно-спортивной отрасли, улучшить ее финансирование и укрепить кадровый состав.

В связи с избранием В.В. Путина в 2004 г. на новый президентский срок, а также в целях оптимизации государственных функций Правительство РФ было реформировано. В соответствии с концепцией правительственной реформы Госкомспорт переходил под эгиду вновь созданного Министерства здравоохранения и социального развития и получал статус Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму (к началу 2005 г. управление туристической отраслью стало осуществлять Федеральное агентство по туризму). При этом лимитировалась штатная численность сотрудников агентства (152 чел.) и пересматривалась структура управления (рис. 7).

Рис. 7. Структура государственного управления физкультурно-спортивной отраслью

В настоящее время управленческие функции и полномочия Федерального агентства по физической культуре и спорту (ФАФКС - в дальнейшем Росспорт) заключаются в следующем. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и фун­кциональное регулирование в области физической культуры и спорта, реализацию мер государственного регулирования игорной деятельности и проведения спортивных лотерей.

Росспорт в пределах своей компетенции несет ответственность за развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации и выступление сборных команд страны на наиболее ответственных международных спортивных соревнованиях.

В области нормативно-правовой базы физической культуры и спорта Росспорт осуществляет:

• разработку проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ по вопросам развития физической культуры и спорта;

• участие в установленном порядке в разработке и реализации федеральных целевых программ по вопросам развития физической культуры и спорта;

• разработку и утверждение в соответствии с законодательством РФ единой всероссийской спортивной классификации и единого календарного плана всероссийских физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также введение в установленном порядке новых видов спорта и физических упражнений в государственную программу;

• разработку и утверждение нормативов для определения физической подготовленности различных категорий населения;

• разработку, утверждение и внедрение в соответствии с законодательством РФ в образовательных учреждениях нормативов для определения физической подготовленности обучающихся;

• разработку и утверждение положения о присвоении спортивных званий, награждение медалями, дипломами, призами и другими наградами победителей и призеров всероссийских и международных мероприятий;

• установление в пределах своей компетенции порядка проведения спортивных мероприятий, включенных в единый календарный план всероссийских физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий и норм расходов на эти мероприятия;

• разработку предложений по условиям оплаты труда спортсменов, тренеров сборных команд РФ, работников организаций физической культуры и спорта, а также проектов тарифно-квалификационных характеристик по профессиям и должностям работников в области физической культуры и спорта;

• разработку совместно с заинтересованными организациями предложений по совершенствованию статистической отчетности в области физической культуры и спорта;

• участие в разработке федеральных нормативов финансирования физической культуры и спорта;

• разработку и утверждение в установленном порядке отраслевых стандартов в сфере физической культуры и спорта, осуществление контроля за их соблюдением.

В области развития массовой физической культуры и физического воспитания среди различных категорий и групп:

• разработку предложений по усилению роли физической культуры и спорта в укреплении здоровья населения, организации досуга детей, подростков и молодежи и профилак­тике негативных социальных явлений среди них; осуществление в соответствии с законодательством РФ общего руководства физической подготовкой граждан допризывного и призывного возраста к военной службе и контроля за такой подготовкой;

• создание научно обоснованной системы оздоровления и физического воспитания населения, развития детского и юношеского спорта, обеспечение использования физической культуры и спорта для социальной адаптации и реабилитации инвалидов и лиц с ослабленным здоровьем;

• организацию массовых спортивных соревнований, всероссийских спортивных игр, спартакиад, физкультурно-спортивных фестивалей, других мероприятий физкультурно-оздоровительного и спортивного характера;

• проведение смотров-конкурсов, заочных и очно - заочных соревнований между физкультурно-спортивными организациями, образовательными учреждениями и иными организациями независимо от организационно-правовой формы для определения лучшего организатора работы по физической культуре и спорту, осуществление морального и мате­риального поощрения победителей этих конкурсов и соревнований;

• участие в пределах своей компетенции в организации физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с инвалидами, лицами с ослабленным здоровьем, проведение с ними физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, подготовка спортсменов-инвалидов к всероссийским и международным соревнованиям и направление их на такие соревнования.

В области развития спорта высших достижений и подготовки спортивного резерва:

• создание условий для участия сборных команд РФ в крупнейших международных спортивных соревнованиях, включая Олимпийские и Параолимпийские игры;

• создание рациональной и научно обоснованной системы подготовки сборных команд РФ по различным видам спорта и их резервов;

• участие в подготовке, формировании и финансовом, материально-техническом и ином обеспечении сборных команд РФ по различным видам спорта для участия в международных спортивных мероприятиях;

• осуществление финансирования мероприятий по подготовке спортсменов к участию в Олимпийских и Параолимпийских играх, других международных соревнованиях;

• участие в разработке мер социальной защиты спортсменов, тренеров и иных работников в области физической культуры и спорта.

В области развития спортивной науки, образования и научно-методического и медицинского обеспечения сферы:

• участие в разработке и реализации государственной научно-технической политики в сфере физической культуры и спорта;

• обеспечение подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта;

• участие в развитии научно-исследовательской базы и совершенствовании системы научно-методического обеспечения деятельности в области физической культуры и спорта;

• содействие развитию спортивной медицины, участие в мероприятиях по борьбе с использованием допинга в спорте;

• осуществление организационного и программно-методического обеспечения образовательных учреждений среднего (включая училища олимпийского резерва) и высшего профессионального образования, образовательных учреждений дополнительного образования в сфере физической культуры и спорта, а также спортивных школ.

В области финансирования и развития материально-технической базы физкультурного движения осуществляет:

• развитие материально-технической базы физической культуры и спорта, а также разработку и реализацию предложений по формированию инвестиционной политики в этой сфере;

• разработку предложений по развитию спортивной промышленности;

• распределение бюджетного финансирования для организаций - бюджетополучателей в сфере физической культуры и спорта;

• лицензирование в области лотерейного и игорного бизнеса, сертификацию товаров и услуг в области физической культуры и спорта;

• участие в пределах своей компетенции в совершенствовании государственной системы стандартизации и сертификации товаров и услуг, а также в разработке международных и отечественных норм и правил в области физической культуры и спорта;

• финансирование научных исследований в области физической культуры и спорта, в том числе в области разработки спортивных изделий в соответствии с федеральными целевыми программами, финансирование центров спортивной подготовки, образовательных учреждений и научных организаций федерального значения в области физической культуры и спорта, подготовки молодежных (резервных) сборных команд РФ по различным видам спорта (включая научно-методическое и медицинское обеспечение) и их участие в официальных международных спортивных соревнованиях и иных мероприятиях в области физической культуры и спорта;

• создание надлежащих условий для работы и повышения профессионального уровня тренеров и спортсменов, а также контроля за эффективностью использования средств, выделяемых для их содержания.

• В области информационно-пропагандистского обеспечения развития физической культуры и спорта:

• осуществление пропаганды физической культуры и спорта в средствах массовой информации, участие в обеспечении издания массовой, научно-популярной и учебной литературы, выпуске телепрограмм, видео- и киноматериалов по этой тематике;

• разработку и проведение информационно-рекламных и пропагандистских мероприятий в целях развития физической культуры и спорта.

В области международной деятельности:

• развитие сотрудничества с иностранными государствами и международными организациями в области физической культуры и спорта и взаимодействие с Министерством иностранных дел РФ в осуществлении координации международного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти и организаций в области физической культуры и спорта;

• участие в подготовке и заключении международных договоров с иностранными государствами о сотрудничестве в области физической культуры и спорта;

• представление по поручению Правительства РФ интересов России в международных физкультурно-спортивных организациях, обеспечение формирования и координации деятельности российских частей межправительственных комиссий в области физической культуры и спорта;

• осуществление аккредитации физкультурно-спортивных объединений, участвующих от имени РФ в международных спортивных мероприятиях.

Как видно из представленных целей и задач Росспорта, они весьма обширны и охватывают практически весь спектр функций по управлению физкультурно-спортивной отраслью. Лишь некоторые вопросы, такие как взаимодействие со спортивным бизнесом, маркетинговые исследования отрасли и экономики физкультуры и спорта, остались за рамками нормативного регулирования Росспорта. Однако есть основания полагать, что в ближайшее время имеющиеся пробелы будут восполнены и в соответствии с обозначенными целями активизируется работа по всему спектру направлений.