Тема 4. Підстави виникнення права спеціального використання природних ресурсів

(2 год)

Основною підставою виникнення відносин спеціального використання природних ресурсів є документи дозвільного характеру, що видаються відповідним суб'єктам на експлуатацію корисних властивостей природних ресурсів для господарських потреб. Ліцензування є інструментом дозвільної системи, через яку держава здійснює контроль за господарською діяльністю.

Положення ст. 41 Конституції України про обмеження права власності знайшли своє втілення у Законі від 1 червня 2000 року «Про ліцензування певних видів господарської діяль­ності», який визначає певні види господарської діяльності, на здійснення яких потрібно мати дозвіл-ліцензію та встановлює обмеження в здійсненні підприємницької діяльності. Проте, під час ознайомлення з нормами вказаного закону студенти повинні чітко розмежовувати господарське та природноресурсове ліцензування та характеризувати їх; називати особливості ліцензій у сфері природокористування.

Також необхідно детально проаналізувати чинні підзаконні нормативно-правові акти з питань ліцензування у сфері природокористування щодо кожного конкретного ресурсу, з’ясувати, які підстави їх отримання та відмежувати поняття «ліцензія» від поняття «дозвіл», охарактеризувавши види та систему останнього. Чинне законодавство у цій сфері, на даний час є дещо недосконалим та характеризується відсутністю єдиного підходу.

На відміну від традиційно існуючої підстави виникнення відносин природокористування – ліцензії (дозволу), починає набувати свого застосування договірний порядок здійснення природокористування. Договір у сфері взаємодії суспільства і природи є засобом правового регулювання відносин як поряд з ліцензією, так і самостійно, встановлюючи відповідні права (на оренду землі, на користування водними ресурсами й ін.).

В окремих випадках українське законодавство допускає самостійне існування договору як підстави виникнення відносин природокористування та встановлення прав і обов’язків сторін. При цьому договір реалізує цивільно-правовий метод регулювання. В межах даної теми слід детально характеризувати види договорів використання природних ресурсів та їх основні умови.

Зміст теми

У науковій літературі ліцензування розглядається як метод державного регулювання господарських відносин та передбачає процедуру отримання суб’єктами господарювання ліцензії, що видається визначеними у законодавстві уповноваженими органами влади на право займатися певним видом господарської діяльності. Екологічне ліцензування є одним із важливих адміністративно - правових засобів управлінської діяльності у сфері природокористування та охорони довкілля і полягає у наданні конкретному суб’єкту дозвільного документа (ліцензії) на право заняття певною діяльністю у сфері екологічних відносин, де вказуються терміни та умови здійснення такої діяльності.

Ліцензією вважається спеціальний дозвіл на здійснення кон­кретного виду діяльності з дотриманням усіх ліцензійних вимог. Видаються ліцензії спеціально уповноваженим державним органом.

Ліцензуванню підлягають не всі види діяльності у сфері природокористування та охорони довкілля, а тільки встановлені законом. Такими передусім є майже всі види спеціального природокористування. Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що в порядку спеціального природокористування громадянам та юридичним особам надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку.

Правила щодо ліцензування діяльності, пов’язаної з використанням деяких природних ресурсів, містяться і у відповідних поресурсових актах. Зокрема, стаття 13 КпН передбачає, що надра надаються у користування фізичним та юридичним особам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Лісовий кодекс вказує, що спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток), а ст. 49 ВК України передбачає надання дозволів на спеціальне водокористування. Законом України «Про тваринний світ» встановлено необхідність отримання спеціального дозволу на добування мисливських тварин (ліцензії, відстрільної картки тощо).

Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів – це офіційний документ, який засвідчує право підприємств, установ, організацій, громадян на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів. Основні види дозволів встановлює ЗУ «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011р.

Крім спеціального природокористування, ліцензуванню також підлягають різні види діяльності, пов’язані з негативним впливом на довкілля. Ліцензія на забруднення — сплачений дозвіл на викид у довкілля певної кількості шкідливих рідких або газоподібних відходів наперед обумовленого та юридично підтвердженого хімічного складу.

Розвиток ліцензування природокористування і природоохоронної діяльності набуває в Україні дедалі ширшого застосування, оскільки воно належить до ефективних інструментаріїв екологічного управління.

Загальний порядок надання ліцензій регулюється Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності. 6 листопада 2010 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження державного регулювання господарської діяльності», від 19.10.1010 року, згідно з яким з 66 видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню на даний час, відмінено ліцензування 23 видів.

Ліцензії (дозволи) на здійснення природокористування (ознаки, відмінності від господарських ліцензій):

- носять правовстановлюючий характер і закріплюють передачу з боку державних органів прав користування певною частиною природного об’єкта спеціальним господарюючим суб'єктам.;

- не всі види спеціального природокористування носять характер господарської діяльності (як наприклад, мисливство, побічні лісокористування тощо);

- не всі суб’єкти здійснення спеціального природокористування виступають суб’єктами підприємницької діяльності;

- суб’єктами видачі дозволів на здійснення природокористування можуть бути і не спеціально уповноважені державні органи (лісові квитки, зокрема, видаються власниками лісів або постійними лісокористувачами).

Дозвіл на користування надрами

Ст.16 КупН говорить, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.

Порядок надання надр в користування регламентується ПКМУ «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» від 30 травня 2011 р. № 615. У цьому порядку дістав закріплення загальноприйнятий підхід до надання дозволів на спеціальне користування природними ресурсами – один дозвіл – один вид діяльності.

Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюється Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами» від 30 травня 2011 р. № 594.

Порядок проведення та умови конкурсу на укладення угод про розподіл продукції визначаються Законом України "Про угоди про розподіл продукції".

Отримання дозволів на видобування нафти та газу регламентується ст.11 Закону України «Про нафту і газ».

Дозвіл на спеціальне водокористування

Згідно ст. 49 Водного Кодексу України та п.3 «Порядку погодження та видачі дозволі на спеціальне водокористування», затвердженого Постановою КМУ № №»321 від 13.03.2002р. видача дозволів на спеціальне водокористування здійснюється за клопотанням водокористувача з обґрунтуванням потреби у воді, погодженням з державними органами водного господарства, - в разі використання поверхневих вод, державними органами геології – в разі використання підземних вод та державними органами охорони здоров”я – в разі використання водних об’єктів, віднесених до категорії лікувальних.

Згідно п.4 « Порядку погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування » дозволи видаються в місячний термін безоплатно з дня подання в установленому порядку клопотання. У дозволі на спеціальне водокористування встановлюється ліміт забору води, ліміт використання води та ліміт скидання забруднюючих речовин.

Дозволи на використання лісових і рослинних ресурсів

Регламентується Постановою Кабінету Міністрів України "Про врегулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів" від 23.05.2007 та Законом України «Про рослинний світ». Основним документом, на підставі якого здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів, є лісорубний або лісовий квиток.

Щодо рослинного світу, то однойменний закон передбачає такі види дозволів:

на спеціальне використання рослинних ресурсів загальнодержавного значення;

на спеціальне використання рослинних ресурсів місцевого значення;

на заготівлю лікарської технічної сировини;

на випалювання сухої рослинності або її залишків;

на переселення окремих видів рослин у місцевості, де вони раніше не росли (інтродукція), акліматизація нових для флори України видів рослин;

на селекцію дикорослих рослин у природних умовах та інтродукцію рослин, до яких було вжито селекційні методи.

Дозволи на користування тваринним світом

Порядок отримання дозволів врегульовано Наказом Міагрополітики та продовольства «Про затвердження Положення про правила проведення полювань, поводження із зброєю та порядок видачі ліцензій на добування мисливських тварин» від 17.10.2011 № 549.

Дозвіл на використання об’єктів природно-заповідного фонду

Регламентувався Інструкцією «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення» від 11.05.94р., але зараз вона скасована, а іншого документа не прийнято. Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» в цілому передбачає отримання дозволів на всі види робіт, що проводяться у природно-заповідному фонді, як місцевого, так і загальнодержавного значення та дозвіл на використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Окремим інститутом екологічного права традиційно виступав та виступає інститут природокористування. Сьогодні в змісті всіх видів та форм природокористування з'явилися нові аспекти, що зумовлені змінами в політичній, економічній та правових системах української держави. Це розширення кола суб’єктів природокористування, поява нових форм природокористування, зокрема, орендної, реалізація принципу платності тощо.

Договори у сфері природокористування

Зміни зачепили також самі підстави та інструменти встановлення та регулювання цих відносин. На відміну від традиційно існуючої підстави виникнення відносин природокористування – ліцензії (дозволу), починає набувати свого застосування договірний порядок здійснення природокористування. Договір у сфері взаємодії суспільства і природи є засобом правового регулювання відносин як поряд з ліцензією, так і самостійно, встановлюючи відповідні права (на оренду землі, на користування водними ресурсами й ін.)

Особливостями договорів у відносинах природокористування є:

• як правило публічно-правовий характер, що зумовлений статусом однієї з сторін, якою виступає орган державної влади чи місцевого самоврядування;

• особливий суб’єктний склад, про що було сказано;

• значні обмеження принципу свободи договору з урахуванням суворих природоохоронних обмежень;

• регулювання нормами не Цивільного кодексу, а інших актів (Водним кодексом, Законом "Про угоди про розподіл продукції");

• можливість задіяння владних механізмів контролю за діяльністю однієї із сторін та встановленням значної кількості підстав примусового припинення договірних відносин.

Аналіз сучасного природноресурсового законодавства та існуючих наукових досліджень дає можливість виявити значну кількість договірних конструкцій, що залучені до регулювання відносин, пов’язаних з використанням, відновленням, охороною природних ресурсів та довкілля в цілому.

На думку Кобецької Н.Р., об’єднуючою підставою виділення договорів, пов’язаних з використанням природних ресурсів, є особливий предмет договорів, яким виступають природні ресурси. Будь-які договори з вторинною природноресурсовою матерією, яка створюється в процесі вилучення природних ресурсів, і відділена від навколишнього природного середовища (вирубаною деревиною, видобутими з надр корисними копалинами) не володіють предметною природноресурсовою специфікою. Зокрема, не варто відносити до природноресурсових договори між первинними і вторинними водокористувачами.

Договори на використання природних ресурсів передбачають деталізоване регулювання процесу використання природних ресурсів, спрямованого на задоволення виробничо-господарських, економічних, споживацьких інтересів природокористувачів. Вони наділені значною регулятивною здатністю, конкретизують стосовно індивідуального випадку умови використання природних об’єктів, встановлюють детальний порядок експлуатації, освоєння природних компонентів довкілля.

Одною стороною договору, як правило виступає державний орган чи орган місцевого самоврядування. Це пов’язано з тим, що більшість природних ресурсів знаходяться на праві державної чи комунальної власності. Держава ж в договірних відносинах з природокористувачами виконує подвійну функцію: 1) функцію носія публічної влади та виразника і захисника публічного екологічного інтересу, 2) функцію власника природних ресурсів, який передає їх у користування на визначених законодавством умовах. Відповідно державні органи наділені можливістю односторонньо контролювати виконання природокористувачем умов договору та застосовувати за порушення не тільки, і не стільки цивільно-правові санкції, а в першу чергу заходи адміністративного впливу.

Українське природноресурсове законодавство містить незначну кількість норм, які визначають договірне регулювання використання природних ресурсів. Насамперед, це договори оренди, які законодавчо закріплені стосовно земельних ділянок і водних об’єктів. Ст. 18 Лісового кодексу України визначає довгострокове тимчасове користування лісами, як засноване на договорі строкове платне використання лісових ділянок, які виділяються для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт. Фактично такий договір відповідає ознакам договору оренди, хоч так і не названий.

Угоди про умови користування надрами

Укладення таких угод вперше передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 2.10.2003 р. «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» і в подальшому визначається в наступних постановах, які регулювали порядок видачі таких дозволів на кожен рік.

Примірні угоди про умови користування надрами затверджено Наказом мін природи від 08.09.2010 N 387 «Про затвердження примірних угод про умови користування надрами у 2010 році» - передбачено для користування надрами з метою геологічного вивчення; з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки; у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; про умови користування надрами з метою видобування

Така угода носить допоміжний характер, її зміст зводиться до деталізації умов дозволу. Вона включає фактично односторонні зобов’язання надрокористувача організаційного, екологічного, фінансового характеру по здійсненню визначеного дозволом виду користування надрами і є невід'ємною частиною дозволу на користування надрами, продовжується, зупиняється, поновлюється та анулюється одночасно із дозволом.

Ще одним особливим видом договорів на користування надрами виступають угоди про розподіл продукції, які регулюються спеціального характеру Законом України «Про угоди про розподіл продукції». Відповідно до угоди про розподіл продукції одна сторона – Україна доручає іншій стороні – інвестору на визначений строк проведення пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов'язаних з угодою робіт, а інвестор зобов'язується виконати доручені роботи за свій рахунок і на свій ризик з наступною компенсацією витрат і отриманням плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції (ст. 4 Закону ). Після підписання та державної реєстрації угоди інвестору надається спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, з подальшим видобуванням вуглеводнів (промисловою розробкою) у межах площі строком на 50 років. Строк дії спеціального дозволу на користування надрами може бути продовжено в порядку, встановленому законодавством.