§ 4. Соотношение земельного и гражданского законодательства

Наряду с природоресурсными федеральными законами и федеральными законами, устанавливающими особенности правового режима отдельных категорий земель, систему источников земельного права образуют также акты федерального гражданского законодательства, регулирующие земельные имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. В ЗК РФ широко используется метод отсылок к гражданскому законодательству, содержащем нормы общего характера, регулирующие подпадающие под его действие отношения по использованию земель. К гражданскому законодательству ЗК РФ отсылает тогда, когда речь идет о регулировании возникновения, прекращения и ограничения прав на землю; ограничений оборотоспособности земельных участков; приобретении прав на земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав кондоминиума; возмещении убытков, причиненных нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. При этом применяются отсылки либо вообще к гражданскому законодательству ( п. 1 ст. 25, п. 2 ст. 27, ст. 44), либо к конкретному законодательному акту, регулирующему, например, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 1 ст. 25, п. 1 ст. 26, п. 6 ст. 56), условия и порядок предоставления в общую собственность домовладельцев земельных участков, на которых находятся сооружения, входящие в состав кондоминиума, жилые здания и иные строения ( п. 2 ст. 36).

Особенность ГК РФ, регулирующего земельные имущественные отношения, состоит в том, что в связи с введением частной собственности на землю и дальнейшим развитием института вещных прав, в том числе и в сфере земельных отношений, он расширяет круг имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством; устанавливает гарантии прав собственников, землевладельцев, землепользователей, в том числе арендаторов, земельных участков, способы защиты их прав и законных интересов, в том числе от необоснованного вмешательства государства в предпринимательскую деятельность собственника, землевладельца, землепользователя, в том числе арендатора земельного участка; восстанавливает традиционное деление имущества на движимое и недвижимое; закрепляет принцип обязательной государственной регистрации вещных прав на земельные участки и сделок с ними по правилам, установленным ст. 131 ГК РФ и специальным законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; проводит последовательно идею единого правового режима недвижимого имущества при купле-продаже здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, при купле-продаже земельного участка, на котором находится принадлежащая продавцу недвижимость, при государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество по таким договорам от продавца к покупателю; исключает земельные споры о защите земельных прав из сферы административной юрисдикции и передает их на рассмотрение судебных органов.

ГК РФ ( Часть Первая 1994 г. и Часть Вторая 1995г.) обогащен важными положениями, которых естественно не могло быть в ГК РСФСР 1922г. и ГК РСФСР 1964 г., упразднивших деление имущества на движимое и недвижимое и закрепивших в силу особого правового режима земли как объекта исключительной собственности государства и особого порядка пользования ею со стороны граждан и юридических лиц ее неотчуждаемость и изъятие из гражданского оборота.

С этих позиций для регулирования рыночного оборота земель особую значимость представляют общие положения ст. 129 ГК РФ, в которой дано понятие оборотоспособности, т. е. способности вещей служить объектом сделок, в результате которых возможен переход прав на вещи от одного лица к другому. Классифицируя вещи по их оборотоспособности, законодатель счел необходимым особо выделить понятие ограниченного оборота как принадлежности объекта лишь определенным участникам оборота либо нахождения в обороте по специальному разрешению публичной власти. В особую группу ст. 129 ГК РФ выделены вещи, изъятые из гражданского оборота: они не могут быть объектом сделок, в результате которых возможен переход вещей от одного лица к другому.

Этим и объясняется указание п. 3 ст. 129 ГК РФ на то, что ограничения оборота земли и других природных ресурсов, связанные с отчуждением или переходом их от одного лица к другому, могут устанавливаться специальными федеральными законами о земле и других природных ресурсах. К числу таковых относятся Земельный кодекс, разрешивший использование земли в качестве товара и предмета торговли с учетом требований части 2 ст. 9 и части 2 ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129 и п. 3 ст. 209 ГК РФ, и Федеральный закон « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в основе которого лежит частно-правовое и публично-правовое регулирование гражданско-правовых сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения. Благоприятствуя завершению земельной и аграрной реформ, данный закон ставит своей задачей «минимизировать отрицательные экономические и социальные последствия, к которым может привести так называемый « свободный рынок земли», которого не существует ни в одной рыночной стране мира»¹.

В системе кодифицированного гражданского законодательства наиболее полное регулирование отношений по использованию земли осуществляется применением к ним норм общего характера Главы 17 « Право собственности и другие вещные права на землю» ГК РФ, мораторий на применение которой был отменен 16 апреля 2001 г. В п. 1 ст. 260 ГК РФ дается легальное определение права собственности на земельный участок как наиболее обширного вещного права, включающего в себя правомочия владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему земельным участком. Далее в п. 1 рассматриваемой статьи говорится об оборотоспособности земельных участков, т.е. о возможности передачи собственником земельного участка другому лицу на основе договоров купли-продажи, дарения, залога, аренды, других сделок с земельными участками, порядок совершения которых определяется законодательством, выделившим объекты земельных прав (земельные участки), изъятые из гражданского оборота и ограниченные в обороте.

К категории имущества, ограниченного в обороте (или ограниченного оборотоспособного имущества) относятся земельные участки сельскохозяйственного и иного назначения. В соответствии с требованиями п. 2 ст. 260 ГК РФ установлены ограничения для совершения гражданско-правовых сделок с такими земельными участками, связанные с тем, что земельный оборот может совершаться только в пределах, которые определяются целевым назначением. Соответственно этому, раскрывая основное содержание ограничений земельного оборота, которые в юридической литературе вполне обоснованно рассматриваются как ограничение права распоряжения земельным участком его собственника¹, закон не допускает или ограничивает использование для других целей земельного участка сельскохозяйственного и иного назначения.

Необходимо учитывать, что ряд положений Главы 17 ГК РФ как законодательного акта общего характера противоречат нормам Земельного кодекса РФ как главного специального кодифицированного закона, регулирующего отношения в области использования и охраны земель. Так, субъект права пожизненного наследуемого владения лишен согласно п. 2 ст. 21 Земельного кодекса правомочия определять фактическую или юридическую судьбу земельного участка как объекта ограниченного вещного права. Содержание этого права по использованию чужим земельным участком определено законом, который предоставляет его обладателю правомочие передавать земельный участок в порядке наследования. ГК РФ (п. 1 ст. 267) закрепляет принцип ограниченного распоряжения чужим земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, и предоставляет его владельцу право совершать два вида сделок- сдавать земельный участок в аренду или в безвозмездное срочное пользование на основании договора, подлежащего государственной регистрации в уполномоченных на то государственных органах.

ГК РФ (ст. 270) изначально был связан с режимом ограниченного распоряжения земельным участком, находящимся в постоянном пользовании. Субъектам права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком предоставляется право передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка. Земельный кодекс (п. 4 ст. 20) напротив лишает права граждан и юридических лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, распоряжаться этими земельными участками.

Значительными между п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. « О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и ст. 552 ГК РФ являются противоречия и различия в законодательном регулировании перехода прав на земельный участок при продаже здания, сооружения или другой недвижимости, расположенной на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности. Ст. 552 ГК РФ предоставляет собственнику такого земельного участка, не принадлежащего ему на праве собственности, право продать здание, сооружение или другую находящуюся на нем недвижимость. Новый собственник получает возможность использовать земельный участок на тех же условиях, что и продавец недвижимости, т.е. на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (п.2 ст. 3 ) ограничивает права покупателей здания, сооружения или другой находящейся на земельном участке недвижимости и понуждает их (кроме юридических лиц, перечисленных в ст. 20 ЗК РФ) переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельный участок в собственность до 1 января 2006 г.

Многочисленные противоречия и различия между ГК РФ и ЗК РФ в законодательном регулировании земельных имущественных отношений нельзя признать оправданными ни с точки зрения защиты земельных конституционных прав и свобод физических и юридических лиц, в т.ч. и права постоянного (бессрочного) пользования, относящегося согласно ст. 216 ГК РФ наряду с правом собственности, к вещным правам, ни с точки зрения защиты права государственной и муниципальной собственности на землю, правовой режим которой еще не определен с достаточной определенностью.

Данного рода коллизии возникают в одном пространстве и в одно и то же время между федеральными законами, имеющими одинаковую юридическую силу. Но различие между ними состоит в том, что ЗК РФ как закон специального назначения, регулирующий лишь определенный вид общественных отношений ( в т.ч. и земельные имущественные отношения), имеет приоритет перед ГК РФ, регулирующим родовые имущественные отношения по поводу и таких природных объектов как земля, недра, леса, воды, ранее исключенных из гражданского оборота и возвращенных в настоящее время в гражданский оборот на основе законодательства, восстановившего традиционное деление имущества на движимое и недвижимое и закрепившего принцип платности использования земли. Наконец, для разрешения и устранения юридических коллизий, возникших из- за ошибок в юридической технике, когда в ЗК РФ были включены новые нормы права, противоречащие положениям ГК РФ, а ранее действовавшие нормы не отменены и не изменены, важное значение имеет правило о том, что ЗК РФ как последующий закон имеет большую юридическую силу по отношению к предыдущему и отменяет ранее действовавшие нормы ГК РФ.

И поскольку по данному вопросу продолжает высказываться противоположная точка зрения, которая ставит под сомнение приоритет ЗК РФ как специального закона перед ГК РФ как общим законом¹, крайне необходимо либо внести соответствующие изменения в ГК РФ или отменить противоречащие друг другу правовые нормы либо дать толкование действующего гражданского и земельного законодательства Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ.

Ныне в литературе преобладающей становится трактовка части 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ, закрепившим положение о том, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ, как нормы о приоритете Земельного кодекса РФ перед другими законами. Это положение относится и к соотношению ЗК РФ с другими нормами земельного права, содержащихся в актах иных смежных отраслей законодательства: Градостроительном кодексе ¹¹Федеральных законах « Об акционерных обществах»², « Об ипотеке (залоге недвижимости»)³, « О товариществах собственников жилья»⁴, Лесном кодексе РФ⁵, Водном кодексе РФ⁶, « О недрах»⁷, « О сельскохозяйственной кооперации»,⁸ « Об особо охраняемых природных территориях»⁹, «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»¹⁰, «О федеральном железнодорожном транспорте»¹¹, «О закрытом административно-территориальном образовании»¹².

В составе источников земельного права особо должен быть выделен ФЗ от 28 августа 1995 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соотношение которого с основным кодифицированным актом земельного законодательства должно быть решено на основе положений п. 1 ст. ЗК РФ, обладающему высшей юридической силой по сравнению с другими федеральными законами, содержащими нормы земельного права¹³. С 1 января 2006 г. вступает в силу новый ФЗ от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за исключением положений статей 11-16, 34-37, 50 закона, закрепляющих принципы территориальной организации и предметы ведения и полномочий местного самоуправления, которые подлежат применению со дня официального опубликования данного закона¹².

В рамках реформы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должен определяться объем законодательной и нормотворческой власти в вопросах регулирования земельных отношений на федеральном, региональном и региональном уровнях³.