IV. Распределение власти между отдельными установлениями и чинами полиции

§ 188. Полицейская власть в уездах и городах принадлежит или коллегиальному установлению - полицейскому управлению, или отдельным чинам полиции.

Полицейское управление, как мы видели выше, заменило упраздненные в уездах земские суды. Но оно значительно утратило свой коллегиальный характер. Во-первых, закон ограничивает его компетенцию некоторыми предметами, исчисленными в 1353 ст. II т., причем 1354 ст. постановляет: "все прочие затем полицейские распоряжения предоставляются личной власти чиновников полиции, в пределах, законами указанных". Во-вторых, деятельность полицейского управления не во всем поставлена в условие коллегиального делопроизводства.

Рассмотрению общего присутствия полицейского управления подлежат:

1) Распоряжения по обнародованию законов, указов и манифестов.

2) Обсуждение вопросов о законных препятствиях или важных сомнениях при исполнении предписаний и требований мест правительственных и судебных, а равно распоряжений исправника (или полицеймейстера).

3) Принятие чрезвычайных мер для исполнения закона или для восстановления порядка.

4) Взыскание с виновных издержек, последовавших при исполнении чрезвычайных мер.

5) Рассмотрение жалоб и требований о противозаконных действиях чинов полиции, подчиненных управлению.

6) Определение и увольнение сотских и десятских и предание суду как их, так и полицейских урядников.

7) Временное устранение от должности чинов полиции, совершивших уголовное преступление (впредь до разрешения губернского начальства).

8) Представление губернскому начальству о переводе становых квартир, изменении числа станов и их границ.

9) Изменение числа и состава сотен и частей городов.

10) Распоряжение о составлении временных отделений и командировании в уезд сельских заседателей.

11) Дела о метрической записи рождения, смерти и браков раскольников.

12) Распоряжение об обращении остатков от штатных сумм на усиление канцелярских средств и награды чиновникам.

13) Рассмотрение других дел, которые исправник (или полицеймейстер) предложит на рассмотрение присутствия.

Постановление присутствия, состоявшего по делам, указанным в первых трех пунктах, а равно по делам, предложенным на его обсуждение на основание п. 13, необязательно для исправника (полицеймейстера). Он может привести в исполнение свое мнение под личной своей ответственностью, донося о том губернатору в семидневный срок и представив копии с журнала*(2611).

Сверх общего присутствия полицейского управления, для отправления разных дел в уездах составляется временное отделение у. пол. управления. Оно состоит из исправника или его помощника (в случае исправления им должности исправника) и местного станового пристава. Если предстоит нужда в судебно-медицинском исследовании, то в состав отделения входит уездный врач; сверх того, в отделение, в некоторых случаях, приглашаются депутаты других ведомств. В местностях, где не введены судебные уставы, в отделение входят товарищ губернского прокурора или уездный стряпчий (где он есть).

Временные отделения составляются или по постановлению полицейского управления, в случаях, указанных законом, или по распоряжению губернского начальства. Общий, так сказать, повод к составлению временного отделения, есть случай важных в уезде беспорядков, открытого сопротивления законной власти, появления многочисленной шайки разбойников, умышленных поджогов или убийств и грабежей, сопровождаемых особенными обстоятельствами, требующими подробного и обширного дознания. Затем, в некоторых местностях, где нет новых судебных установлений, временные отделения составляются для возвращения захваченной недвижимой собственности, для ввода во владение, для описи имуществ лиц, умерших в уезде, когда наследников не имеют в виду или когда их нет налицо. Вследствие распоряжений губернского начальства временные отделения составляются для принятия каких-либо особенных мер ко взысканию податей и недоимок, и вообще когда начальство найдет это нужным.

Степень власти временного отделения та же, как полицейского управления. Прекращая свои действия, оно передает все свои дела и бумаги в означенное управление*(2612).

§ 183. Начальство над местной полицией и высшая полицейская власть в уезде вверены исправнику (в городах, имеющих особую полицию, - полицмейстеру). Обязанности его довольно сложны и не во всем совпадают с обязанностями не только прочих полицейских чинов, но и уездного полицейского управления.

I. Исправник признается "ближайшим и непосредственным органом" губернатора, а потому на нем лежит обязанность общего в уезде наблюдения за охранением общественной безопасности и исполнением всеми и каждым верноподданнического долга*(2613).

II. Обязанности, упоминаемые в "Наказе" в виде обязанностей уездного полицейского управления, лежат главным образом на исправнике*(2614). Мы видели, что только некоторые из обязанностей уездного полицейского управления выполняются в составе общего присутствия или временного его отделения. Прочие выполняются исправником лично. По 5 п. 1356 ст. уездному исправнику предоставляется - "непосредственное участие в делах по всем предметам ведомства уездного полицейского управления, коих производство и окончание превышают власть станового пристава и если они по свойству своему не подлежат исполнению общего присутствия". По делам этого рода, равно как по делам секретным и лично ему порученным от начальства, он действует и ведет переписку от своего имени*(2615).

III. В качестве начальника полиции он руководит действием подчиненных ему чинов и наблюдает за их правильностью и разрешает по представлению становых приставов дела и просьбы, утверждает первоначальные меры, принимаемые становыми приставами, или предписывает им принятие других мер. В отдельности обязанности исправника относятся:

1. К уездному полицейскому управлению. По званию председательствующего исправник распределяет занятия между членами и делопроизводителями, наблюдает за скорым и правильным движением дел и принимает к тому все меры, указанные в законе*(2616).

2. К становым приставам. Сверх общего наблюдения за их деятельностью по делам, представляемым ими в уездное полицейское управление, исправник должен объезжать свой уезд по крайней мере два раза в год*(2617). Назначение этих обозрений двоякое. Во-первых, во время обозрения исправник удостоверяется в исправном исполнении как становыми приставами, так и урядниками и служителями полиции возложенных на них обязанностей. Во-вторых, он содействует становым приставам в исполнении их обязанностей, когда средства приставов окажутся недостаточными*(2618). В случае беспорядков и совершенной неблагонадежности станового пристава, исправник может с разрешения губернатора удалить пристава от должности и поручить временное исправление ее приставу другого стана*(2619).

3. По отношению к волостным старшинам и прочим лицам сельского управления исправнику принадлежит строгое наблюдение за исполнением ими всех предписаний полицейского начальства. В воле понудительной меры к исправному поступлению податей и других повинностей, а равно и по призыву отпускных нижних чинов в мирное время, исправнику предоставлено налагать взыскания на старшин, старост и прочих должностных лиц сельского управления в размере, указанном 125 ст. общ. полож. о кр., т. е. подвергать их замечаниям, выговорам, денежным штрафам до 5 рублей или аресту до 7 дней.

IV. Сверх прямых обязанностей по полицейскому управлению, на исправника возлагаются некоторые обязанности по предметам общего управления. Вследствие этого он призывается к участию:

1. В уездном по крестьянским делам присутствии, в качестве члена. На нем специально лежат следующие обязанности: а) попечение о своевременном поступлении всех лежащих на крестьянах податей и платежей; б) взыскание в пользу помещиков оброков и дополнительных выкупных платежей, если требование помещика не оспаривается крестьянами*(2620); в) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из обществ за порочное поведение, в случае их покушения на побег; г) утверждение в должности полевых сторожей и удаление их от должности в случае уличения их в ложном показании.

2. В уездном по воинской повинности присутствии, в качестве члена. В местностях, в коих не введены земские учреждения, исправник участвует в особой комиссии для составления предположений о разделении уезда на призывные участки.

3. В уездном отделении попечительного о тюрьмах комитета, в качестве директора eх officio.

4. В уездном распорядительном комитете, в качестве председателя*(2621).

5. Наконец, лично же на исправника возлагаются некоторые обязанности: а) по срочным свидетельствованиям уездных казначейств, б) по выдаче свидетельств разным лицам, в случаях, указанным в законе и т.п.*(2622).

Обязанности полицмейстеров в городах приблизительно те же, что и обязанности исправника, с некоторыми лишь изменениями, требуемыми условиями городского управления*(2623).

§ 184. Помощник исправника (полицмейстера) предназначен, главным образом, для заведования делопроизводством уездного городского полицейского управления. Сверх того, они обязаны исполнять поручения, возлагаемые на них исправниками (полицмейстерами). В случае отсутствия исправника (полицмейстера) по болезни, увольнения в отпуск или от службы, помощник вступает во все его права и обязанности. Но в случае отъезда исправника по делам службы в уезд, помощник исполняет его обязанности только по текущим делам, не делая распоряжений без разрешения исправника по делам важнейшим*(2624).

Становой пристав, на основание 1452 ст., есть "местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления" и "непосредственный блюститель общественной безопасности, спокойствия и порядка в участке или стане". На этом основании он должен жительствовать в стане, в поселении, назначенном пунктом становой квартиры.

Особенные обязанности станового пристава определить трудно, хотя в "Наказе" им и посвящено целое отделение (ст. 1452 - 1469). На приставе в действительности лежат все обязанности, возложенные на полицию вообще, за исключением указанных выше предметов, предоставленных уездному полицейскому управлению и исправнику. Отдел об "особенных обязанностях" станового пристава содержит в себе не столько определение особо ему присвоенной компетенции, сколько совокупность наставлений, как и в каком порядке должен он действовать по отдельным предметам полицейского наблюдения. Иные из этих наставлений имеют характер нравственных советов, как, например, что "становой пристав должен быть всегда готов выслушивать терпеливо жалобы, прошения, объяснения и донесения, до охранения силы законов или общего спокойствия относящиеся, а равно и для оказания защиты всем и каждому против обид и насилий"*(2625).

Вообще становой пристав есть ближайший начальник всех находящихся в его стане полицейских служителей*(2626); он наблюдает за их поведением и исправностью по должности; в случае неблагонадежности кого-либо из них, он представляет о перемене их полицейскому управлению. С своей стороны он обязан беспрекословно исполнять все распоряжения полицейского управления. Он останавливается исполнением только в том случае, если бы в распоряжении была усмотрена им "явная ошибка в нарушение законов и распоряжений высшего начальства". В этом случае он представляет полицейскому управлению; при повторении последним предписания он исполняет его, но доносит губернскому правлению*(2627).

Пристав есть власть единоличная и должен действовать личными действиями и распоряжениями, при содействии подчиненных ему служителей полиции и окрестных жителей, призываемых им, под названием понятых, в случаях, указанных в законе*(2628). Дела, предоставленные ведению станового пристава, могут быть разделены на следующие категории: 1-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем предписаний полицейского управления и законных требований мест и лиц других ведомств. 2-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем общих обязанностей, возложенных на полицию. В этом отношении все первое отделение "Наказа чинам и служителям полиции", относится главным образом к становым приставам*(2629). 3-е, дела, по коим в особенности требуются его непосредственные распоряжения. Сюда относятся преимущественно дела по охранению спокойствия и безопасности. Деятельность станового пристава по этим делам ограничивается предварительными распоряжениями и мерами: увещаниями непокорных, прекращением беспорядков при помощи служителей полиции, производством дознаний, взятием виновных под стражу. Затем, он доносит о всех важных происшествиях уездному полицейскому управлению и сообщает следователю и прокурорскому надзору или мировому судье о всех происшествиях, содержащих в себе признаки преступления или проступки*(2630).

Непосредственные распоряжения станового пристава имеют затем место: а) по наблюдению за отбыванием жителей квартирной и подводной повинности*(2631), б) в местностях, где не введены земские установления, по принятию мер к истреблению саранчи и других вредных насекомых и животных*(2632), в) по призрению людей, нечаянно заболевших вне своих жилищ, и подкинутых или оставленных детей*(2633) и нек. др.

§ 185. Обязанности полицейских урядников не были определены в положении комитета министров, их в 1878 г., учредившем; по 8 ст. означенного положения "обязанности полицейских урядников определяются инструкциею, утвержденной министром В. Д., по соглашению с министром юстиции и шефом жандармов (тогда существовавшим отдельно) и по сношению, в чем окажется нужным, с другими подлежащими ведомствами"*(2634).

Отсутствие таких определений в законодательном акте объясняется некоторою новостью положения, которую, очевидно, имелось в виду создать для урядников. Они должны были занять положение среднее между чинами полиции и полицейскими служителями, не имея власти первых и не находясь в подчиненном положении последних. Поэтому, в правилах 1878 г. должность урядников была определена не вполне ясно. "Полицейские урядники,- сказано здесь,- учреждены в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства". В чем должна была состоять помощь становым приставам, а также надзор за сотскими и десятскими, ближайшим образом не определялось.

Мысль, положенная в основание этой должности, разъяснялась как в инструкции, утвержденной министром В. Д., так и в циркуляре министерства 26 июля 1878. Мы остановимся предварительно на последнем, ибо он выражает мотивы учреждения с большею полнотою и может объяснить многое в самой инструкции.

В Циркуляре от 26 июля 1878 года сказано, что учреждением полицейских урядников имелось в виду, с одной стороны, создать разумных и толковых руководителей для нижних полицейских чинов, а с другой - дать полицейским чиновникам таких исполнителей на местах, которые могли бы служить помощниками становым, приставам в производстве полицейских розысков и являться при судебных разбирательствах в качестве представителя полиции.

Этою двоякою целью, выраженной в циркуляре, объясняется и двоякое отношение урядников к становому приставу - с одной, и к нижним чинам, с другой стороны, по инструкции. Урядники состоят "в непосредственном ведении становых приставов", а потому, получают от них все поручения и приказания и докладывают им о своих действиях по службе. С другой стороны, сотские и десятские находятся в прямом подчинении урядников, как своих ближайших начальников, и получают от них приказания, за неисполнение которых отвечают как за ослушание начальству"*(2635).

Который из этих двух элементов, исполнения или начальствования должен был возобладать в должности урядников? В циркуляре 26 июля 1878 г. сказано, что "урядники, являясь по некоторым особым делам непосредственными исполнителями полицейских обязанностей, по преимуществу составляют полицейскую власть, руководящую сотских и наблюдающую за их действиями".

В качестве власти, урядники распределяются по участкам, в пределах коих и должны жительствовать, не отлучаясь из них без особенной надобности и без ведома станового пристава*(2636). В пределах участка, порученного его надзору, урядник выполняет обязанности, относящиеся главным образом к охранению безопасности и спокойствия, а также к предупреждению и пресечению преступлений. Вместе с тем им предоставлено важное право составления протоколов о нарушении правил благоустройства, благочиния, производство дознаний по происшествиям, заключающим в себе признаки преступления, и составление актов дознания*(2637). Акты и протоколы представляются ими становому приставу, который обязан передавать их подлежащим местам и лицам*(2638).

Затем, обязанности урядников, из коих имелось в виду создать полицейскую власть по преимуществу, могут быть разделены на следующие виды.

1) По охранению общественного спокойствия и безопасности, следовательно по пресечению действий и толков, направленных против правительства, законных властей, общественного порядка, к подрыву доброй нравственности и прав собственности*(2639).

На этом основании урядник должен следить, чтобы среди народа, на фабриках, заводах, в питейных заведениях и т. п. не распространялись злонамеренные суждения, чтобы не было распространяемо листков, книг и картин преступного содержания, не происходило недозволенных сходбищ и собраний и не происходило буйств и беспорядков в публичных собраниях и местах*(2640).

По этим обязанностям деятельность урядников соприкасается с кругом действий жандармских офицеров, а потому, в случае преступных действий указанного выше рода, урядники сообщают об них как становому приставу и товарищу прокурора, так и местному жандармскому офицеру*(2641).

Затем, на них лежат общие обязанности по охранению безопасности и спокойствия, например, относительно ношения оружия, преследования конокрадства и мн. друг. Можно сказать, что охранение безопасности было поставлено главной целью при учреждении урядников, на которых были возложены большие надежды, как это видно из следующего постановления:

"Полицейские урядники обязаны возможно чаще обходить или объезжать днем и ночью вверенную им местность, по всем направлениям больших и проселочных дорог, посещать селения, деревни, поселки, фабрики и заводы, бывать на базарах, ярмарках, сельских торжках, пристанях, храмовых праздниках, вообще в таких местах, в коих, по разным обстоятельствам, скопляется большое число народа, чаще осматривать глухие места для убеждения, не скрываются ли в них подозрительные и опасные лица*(2642)".

О происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, урядники доносят тотчас становому приставу, следователю и товарищу прокурора, причем по производству дознаний и следствий они обязаны исполнять законные требования лиц прокурорского надзора и следователей*(2643).

2) Из прочих предметов ведомств полиции на урядников в их участках возложены те, которые имеют отношение к вопросам безопасности. Сюда относятся наблюдение за исполнением правил против пожаров, обязанности при пожарных случаях вообще и при лесных пожарах в особенности, принятие мер в случае наводнений, наблюдение за исполнением в селениях правил, установленных в видах охранения народного здравия, за исправным состоянием дорог, мостов, переправ, телеграфных столбов и нек. др.*(2644).

3) Отношение урядника к волостному старшине инструкция определяет на следующих началах. а) Урядник и волостной старшина, поскольку они призваны к исполнению полицейских обязанностей, должны содействовать друг другу, и волостные старшины обязаны исполнять все законные требования урядника. б) Урядники не имеют права принимать участия в общественных и хозяйственных делах сельских обществ и волостей и вмешиваться в действия волостного суда. в) Урядникам предоставляется, однако, указывать старшинам на неисправности, замеченные ими в кругу хозяйственных и общественных дел, предоставляя, затем, исполнительные действия старшинам. Но в случае злоупотреблений со стороны старшин, волостных писарей и старост, урядники обязаны доводить о том до сведения уездного по крестьянским делам присутствия чрез станового пристава*(2645).

Нижние чины и служители полиции в уезде (сотские и десятские, полицейская и конная стража - где она есть) по определению 1470 ст. II т., "суть исполнители распоряжений уездного полицейского управления и приказаний станового пристава, наблюдают, каждый в местах, его смотрению порученных, за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка".

Таким образом, сверх обязанностей по исполнению распоряжений полицейского управления и приказаний станового пристава, они имеют и свои особенные обязанности по наблюдению за сохранением благочиния и безопасности. Они исчислены в особом отделе наказа полиции*(2646).

Но этот отдел содержит в себе воспроизведение общих предметов деятельности полиции, указанных выше. Указаний на "особенные" обязанности нижних чинов полиции в этом отделе нет. Он имеет значение некоторой выборки из разных узаконений, сделанной с целью познакомить полицейских служителей с их ближайшими обязанностями и порядком их исполнения. Для этой цели означенный отдел наказа мог бы быть полезен в виде отдельной инструкции полицейским служителям, раздаваемой им на руки и написанной языком, вполне понятным для этих служителей. Но помещенная в своде законов, составленная в выражениях, не вполне понятных для малообразованных людей, и вполне недоступная для неграмотных сотских - эта инструкция оставалась, вероятно, неведомой лицам, которые призваны были ее исполнять.

При учреждении должности урядников, руководству которых были поручены сотские и десятские, к инструкции урядникам были приложены и статьи об "особенных обязанностях служителей полиции". На урядников была возложена обязанность "чаще прочитывать и разъяснять сотским и десятским" эти статьи. По ним же должен действовать и урядник, "когда представится надобность в его непосредственной деятельности по отсутствию сотского, по его нераспорядительности, по важности дела" и т.п.*(2647).

Столичные города имеют особое полицейское устройство, которое будет рассмотрено ниже, в отделе о местностях, управляемых по особому положению.