§ 55. Гораздо определеннее постановления наших законов о праве коллективных жалоб.

Наше действующее право признает жалобы только установленных законом сословных и общественных собраний. Коллективные жалобы случайного собрания лиц, не имеющего официального значения, не только не допускаются, но и преследуются законом*(136).

Порядок принесения жалоб сословными и общественными собраниями подробно определяется в соответствующих положениях о земских учреждениях (1864 г.), в городовом положении (1870 г.) и в положении о крестьянах (1861 г.)*(137). Земские собрания имеют право приносить жалобы на относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей правительствующему сенату, по первому департаменту*(138). Подобное же право предоставлено городским думам. Они могут обжаловать всякое распоряжение местных правительственных, сословных и земских властей губернатору, который обязан принять все меры к восстановлению законного порядка. Если же незаконные распоряжения исходят от самого губернатора или министра внутренних дел, тогда жалобы приносятся правительствующему сенату*(139). Право жалоб, хотя в менее определенных выражениях, предоставляется и сельским обществам, и волостным сходам*(140).

Общее начало, проведенное в означенных положениях, заключается в том, что каждое из общественных собраний имеет право обжаловать только распоряжения, относящиеся до специального круга дел, ему переданных. Наше законодательство устраняет возможность общих жалоб; оно держится того взгляда, что ни одно сословие и ни один род учреждений не имеют права говорить за другие учреждения и сословия.

Из всего сказанного нельзя не видеть, что постановления нашего законодательства о праве жалоб находятся в разрозненном состоянии и не подведены под какой-либо общий принцип. Поэтому было бы чрезвычайно полезно, во-1-х, составить из всех отдельных положений по этому предмету такие общие правила, которые могли бы войти в состав наших основных законов, подобно тому, как сюда вошли 77-я и др. статьи, касающиеся права представления высшему правительству несогласных с законом распоряжений, получаемых подчиненными административными органами; во-2-х, соответственно потребностям времени, пересмотреть постановления, относящиеся до деятельности I департамента сената, как верховного административного судилища, в котором нуждается каждое государство, допускающее большую или меньшую самостоятельность административных распоряжений*(141).

Глава третья. Распоряжения, исходящие от мест общественных

§ 56. При определении юридических условий, в которые поставлены распоряжения, исходящие от общественных властей, надо иметь в виду: 1) отношение законодательства к этим распоряжениям, 2) их компетенцию и 3) средства охранения их законности.

Отношение права распоряжений, принадлежащего общественным установлениям, к общей законодательной власти, определяется некоторыми особенностями этого права. Если границы распорядительной власти органов правительственных устанавливаются главным образом ввиду ограждения интересов частных лиц, то в рассматриваемом нами вопросе обеспечение личных интересов отступает на второй план по следующим соображениям: 1) выборное начало, на котором построены общественные установления, делает весьма основательным то предположение, что общественные собрания выражают желания своих доверителей и что, следовательно, постановления их являются с согласия целого общества; 2) действие мер, установленных известным общественным собранием, распространяется не только на местное народонаселение, но и на самих членов этого собрания. Отсюда понятно, что практически личные интересы реже могут придти в столкновение с распоряжениями общественных собраний, чем с постановлениями властей административных. В данном случае закон более заинтересован ограждением силы общих узаконений и интересов правительственных. С точки зрения этого начала и определяется отношение распорядительной власти общественных собраний к общей законодательной власти.

Право распоряжений, предоставленное земским, городским собраниям и т. п. общественным властям, является делегацией власти верховной, которая, на основании общих законов, сосредоточивает в себе всю сумму законодательной власти. Самое понятие делегации предполагает ограниченность тех прав, которые могут быт предоставлены общественным установлениям. Общая законодательная власть, по идее своей, неограниченна, в том смысле, что всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм. Напротив, распорядительная власть общественных собраний, делегированная властью правительственною, по самому существу своему, должна вращаться в определенных границах. Она должна а) касаться тех предметов, которые прямо перечислены в их положениях и уставах, и б) по отношению к этим предметам общественные собрания облечены только определенною степенью власти.

Из природы власти, предоставляемой общественным собраниям, сама собою вытекает необходимость правительственного надзора за местами и лицами общественного управления, как главнейшего средства обеспечения законности их постановлений. Этот надзор должен иметь в виду: а) согласие местного постановления с общими законами страны, б) с материальными интересами правительства и в) законно приобретенными правами и интересами частных лиц.

§ 57. Вопрос о праве местных общественных властей на издание известных распоряжений возник в нашем законодательстве весьма недавно. Он явился только со времени реформ нынешнего царствования в области местного самоуправления. В прежнее время даже привилегированное собрание, собрание дворянское, не имело права издавать какие-либо общие распоряжения, обязательные для целой местности или для членов дворянского сословия. Главный предмет занятий дворянских собраний состоял в избрании лиц на разные общественные должности, замещение которых было предоставлено дворянству*(142). Кроме того, они имели право делать постановления, касающиеся составления дворянских капиталов на различные потребности дворянского общества*(143).

Отсюда видно, что дворянские собрания не были административными установлениями, которым бы было предоставлено право издавать распоряжения по известной части управления.

С таким характером являются впервые земские учреждения. Они были признаны установлениями административными, т. е. такими общественными собраниями, которым передано от правительства осуществление различных задач управления*(144). Отсюда вытекает право их на издание распоряжений. По ст. 65 Пол. о земск. Учр. "земским собраниям принадлежит распорядительная власть и общий надзор за ходом дел..." Характер этой власти определяется 66 ст. того же положения: "губернские земские собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, а уездные земские собрания давать, с своей стороны, инструкции уездным управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения постановлений губернских собраний, с тем: 1) чтобы означенные постановления и инструкции ни в каком случае не выходили из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений, и 2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему положению".

По точному смыслу этой статьи земские собрания вправе издавать распоряжения, обязательные для самих земских учреждений, им подведомственных, т. е. для земских управ и других исполнительных властей, действующих под их надзором. Но отсюда никак не вытекает права их издавать какие-либо постановления, обязательные для всех жителей губернии или уезда.

Исключение из этого правила явилось в 1873 г., когда высочайше утвержденным мнением государственного совета земским учреждениям дано право издавать, с утверждения губернатора, обязательные для местных жителей постановления, касающиеся предосторожности от пожаров. Этот специальный закон служит подтверждением общего правила, выраженного в 66 ст.

Гораздо больший объем прав в этом отношении принадлежит городским общественным установлениям. Они призваны к заведыванию городским хозяйством и благоустройством. Следовательно, на них возложена обязанность ведать город не только как известную имущественную единицу, но и заботиться об общих условиях благосостояния этой единицы. Отсюда логически вытекает право городской думы издавать обязательные для местных жителей распоряжения, касающиеся городского благоустройства*(145).

Наконец, сельским обществам и волостным сходам предоставлено право делать постановления, относящиеся только до крестьянского общества. Сельский сход пользуется правом совещания о хозяйственных нуждах, благоустройстве, призрении бедных и обучении грамоте, раскладке податей и т. д.*(146). Сельские общества постановляют приговоры относительно способов пользования мирскою землею, мирских расходов, взыскания недоимок и т. п. Ведению волостного схода подлежат все вообще предметы, относящиеся до хозяйственных и общественных дел волости; на его обязанности лежит принятие мер общественного призрения, учреждение волостных училищ и пр.*(147). Кроме того, практика ввела и другого рода приговоры, которые могут постановлять крестьянские общества; сюда относятся, напр., приговоры о непосещении питейных заведений.