3.Содержание и этапы законодательного процесса

В отечественном правоведении под законодательным процессом и его основными стадиями, как правило, понимается достаточно узкий круг явлений. То есть, законодательный процесс рассматривается как юридически обоснованная процедура деятельности по возведению воли народа в закон, порядок формирования и закрепления этих юридических предписаний, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм. Содержательная сторона приведенного определения может быть оспорена, прежде всего, в связи с понятием «воля народа». На наш взгляд, точнее в данном случае говорить о согласовании интересов, проявлений воли различных слоев общества. В современном конституционном праве демократических государств существует презумпция, основанная на теории народного суверенитета Ж.-Ж.Руссо, что парламент как представительный орган, избираемый непосредственно населением, знает волю народа. Отдает должное этой презумпции и российское конституционное право, в том числе автор настоящей работы.

Началом законодательного процесса нередко признается принятие решения о подготовке проекта нормативного акта.

Иногда началом такого процесса считают подготовку проекта нормативного акта.

Некоторые авторы еще больше сужают понятие законотворческой процедуры, не включают сюда процедуру подготовки проекта нормативного акта. Такого мнения придерживается, в частности, Д.А. Ковачев. Он считает, что процедура правотворчества включает общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, т.е. в процессе издания нормативных актов. Д.А. Ковачев отличает от этого процедуру подготовки проекта нормативного акта, которая определяет общественные отношения, возникающие в порядке осуществления деятельности по подготовке проектов. Он считает, что эти правоотношения различны по субъекту, содержанию прав и обязанностей.

В отечественной теории права при этом отмечалось, что заслуживает интерес стремление Ковачева Д.А. четко установить формализованные признаки процедуры правотворчества. Однако отмечалось также (и совершенно справедливо), что процесс правотворчества не поддается слишком строгой формализации. Это объясняется тем, что для понимания смысла акта правотворчества иногда необходимо обратиться к различным вариантам законопроекта и материалам обсуждения.

В самом названии «правотворчество» заложен и подход к этому процессу - он творческий и, естественно, не может быть четко регламентирован. Скорее всего, здесь должно быть заложено широкое многообразие, не сковывающее творческую инициативу.

Но если объяснить эти две процедуры, т.е. подготовку актов и их издание, то и в этом случае понятие процесса законотворчества не будет полным, так как не охватывает, по нашему мнению, момент установления объективной потребности в издании нормативного акта или его изменении.

Представляется, - писала в свое время Р.О. Халфина, - что исследование процесса правотворчества должно идти по пути определения единого понятия правотворчества, охватывающего начальные стадии изучения общественной потребности в правовом регулировании, и выявления возможностей права в воздействии на данные общественные отношения.

Правотворчество может быть, по справедливому мнению Р.О. Халфиной, определено как воля народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и издании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, их замене и отмене.

Роль законотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса - правовой нормы, выраженной в законе. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это - начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества.

Исходя из широкого понятия законотворчества, включающего и правообразование, мы высказываемся за всеобъемлющее понимание законодательного процесса как совокупности этапов и стадий законотворчества, начиная с определения потребности правового регулирования, изучения факторов, формирующих правотворческое решение.

Полагаем, что отношения, возникающие в процессе формирования законотворческого решения, могут и должны быть объектом правового регулирования.

По нашему мнению, законодательный процесс имеет три этапа, разделяющихся на соответствующие стадии.

Первый этап - предварительный. Включает выявление потребности в правовом регулировании, изучение факторов, формирующих законотворческое решение, политических, экономических, социальных, духовно-культурных и т.п. Следует обратить внимание на проявление субъективного фактора в правотворчестве: это мнения граждан, их «правовые ожидания», лоббизм, действия политических партий, фракций, участие консультантов, экспертов, прогнозирование и планирование законоподготовительных работ.

Второй этап - подготовка законопроекта. Включает стадии: принятие решения о подготовке законопроекта, подготовка текста законопроекта, обсуждение текста, согласование законопроекта, доработка.

Третий этап - принятие закона. Включает следующие стадии: внесение законопроекта на рассмотрение парламента, обсуждение законопроекта, голосование, подписание закона, опубликование закона и доведение его до адресата.

Каждый этап и стадия законотворческого процесса имеют особенности, которые должны отражаться в соответствующем нормативно-правовом регулировании.

Что касается стадий, начинающихся с принятия решения о подготовке проекта, то в отношении них в науке разработаны достаточно подробные рекомендации, которые могут быть закреплены в нормативных правовых актах. В частности, мы полагаем целесообразным и поддерживаем предложение об издании закона о законах, включающего правила подготовки и процедуру принятия законов, начиная со стадии правообразования. Такой закон в Москве, в частности, есть, но, вероятно, требуется корректировка его положений и Регламента Московской Городской Думы.

Полагаем необходимым отразить в этом документе положения об этапах и стадиях законодательного процесса, поскольку это будет способствовать закреплению соответствующих обязанностей государственных органов по организации демократической процедуры разработки законов.

Однако в отношении правового регулирования вопросов, возникающих на первоначальных стадиях формирования и принятия законотворческого решения, многие принципиальные положения предстоит разработать.

Отметим также, что в отечественной правовой литературе неоднократно указывалось, что нормативные правовые акты должны основываться на общих закономерностях развития общества, соответствовать экономическим, политическим, социальным условиям, требованиям морали, справедливости, правосознания.

И очень важно включить стадии первого и второго этапов в процесс законотворчества, чтобы придать соответствующим отношениям правовой характер.

Как показывает практика, на формирование правотворческого решения влияет ряд факторов. Правом могут и должны быть отрегулированы отношения, возникающие в данном процессе. Например, на органы, принимающие правовые решения может и должна быть возложена обязанность обоснования данного решения, в том числе экономическими, социальными, идеологическими факторами. В обязанности правотворческих органов следует закрепить исследование всех объективных факторов, определяющих необходимость данного варианта решения, методов их оценки, установление системы факторов, подлежащих исследованию.