Принцип верховенства права

Стаття 8. В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Згаданий принцип належить до найкращих прогресивних здобутків політико-правової історії людства і покликаний забезпечувати гуманістичний розвиток суспільства. Верховенство права — це панування права в суспільстві. Йдеться про визначальну роль права у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільнот, груп, об'єднань, зрештою - усіх людей. Вираз «верховенство права», або ж «панування («правління») права» (ruleoflaw), вперше вжив у XIX ст. англійський юрист А. Дайсі. У новітній історії цей термін використовується у деяких міжнародних актах (зокрема, у Конвенції про захист прав людини і основних свобод). Соціальний зміст і сутність принципу, що коментується, визначаються насамперед самим феноменом права. Якщо вважати таким явищем тільки юридичні норми — формально-обов'язкові правила поведінки загального характеру, встановлені або санкціоновані державою, — тоді поняття верховенства права втрачає самостійне значення. Адже у цьому випадку воно відображало б підпорядкованість держави лише її законам, іншим юридичним нормам, які вона сама ж встановила і які в будь-який час сама може змінити чи скасувати. Безперечно, держава має бути зв'язана своїми чинними законами, проте ця зв'язаність більш адекватно відбивається поняттям «верховенство закону». Поняття ж «верховенство права» набуває самостійного значення в юриспруденції лише за тієї умови, що саме право інтерпретується як таке явище, котре виникає та існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів (хоча розуміння його сутності ніколи не було й нині не є однозначним).

З позицій соціально-детерміністського, конкретно-історичного підходу правом (як феноменом недержавного походження) можна вважати, зокрема, можливості суб'єктів суспільного життя, які необхідні їм для існування й розвитку, об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем економіки й культури людства і мають бути загальними та рівними для всіх однойменних суб'єктів. Без сумніву, найсуттєвішим різновидом є права людини. І саме вони мають стати вирішальним, визначальним чинником та критерієм при визначенні змісту діяльності держави і різних соціальних спільнот та громадських об'єднань. У разі реального панування прав людини в суспільному житті якраз і виникають підстави констатувати реалізацію принципу верховенства права. Верховенство права, інтерпретоване як пріоритетність у суспільстві насамперед прав людини, проявляється головним чином у таких рисах державного і суспільного життя: — закріплення в конституційному та інших законах держави основних прав людини (закони, які їм суперечать, є не правовими);

— панування в суспільному та державному житті таких законів, котрі виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали насамперед права і свободи людини;

— врегулювання відносин між особою і державою на основі загально дозволенного принципу: «Особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом»;

— взаємовідповідальність особи і держави.

Наведені ознаки є, власне, суттєвими рисами і правової держави, що нею проголосила себе Україна в Конституції (ст. 1).

Аналогічне (хоча й не цілком тотожне) розуміння верховенства права можна зустріти і в юридичній практиці сучасної України. Так, у постанові Пленуму Верховного Суду № 9 від 1 листопада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в історії українського судочинства сформульовано таке положення: «Відповідно до ст. 8 Конституції, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституційні права та свободи людини і громадянина є безпосередньо діючими. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються захистом правосуддя... При цьому слід мати на увазі, що згідно зі ст. 22 Конституції, закріплені в ній права і свободи людини та громадянина не є вичерпними» (п. 1). Такий підхід найвищого органу в системі українських судів видається в основному слушним: він орієнтує на те, що визнання закріплених у Конституції прав і свобод людини та громадянина як безпосередньо чинних критеріїв правомірності поведінки якраз і є шляхом до забезпечення верховенства права. Однак принаймні одне питання залишається все ж не з'ясованим: чи можуть відігравати таку саму роль у судочинстві ті права і свободи людини, які у Конституції України з певних причин не відображені (хоча вони зафіксовані, скажімо, у деяких міжнародно-правових актах)? Відповідь на це запитання випливає зі ст. 9 Конституції України, яка регламентує співвідношення і зв'язок міжнародних договорів, з одного боку, та національного законодавства України, зокрема її Конституції, — з другого.

У демократичній правовій державі, якою стає Україна (правова система її належить до нормативно-актної (європейсько-континентальної) сім'ї), принцип верховенства права має діалектично поєднуватись із принципом верховенства закону. Це поєднання полягає в такому: якщо принцип верховенства закону однаковою мірою поширюється як на правотворчу (законотворчу), так і на правозастосовну діяльність, то принцип верховенства права адресований головним чином законодавцю. А державні органи мають користуватись останнім принципом у тих випад­ках, коли вони застосовують юридичні норми, котрі є відносно визначеними за змістом (зокрема, норми оціночні): адже тоді у правозастосовувача виникає можливість обрати на власний розсуд — в межах норми — той чи інший варіант рішення. І саме у цих випадках загальнолюдські принципи права стають однією з визначальних підстав для такого вибору. У разі ж застосування юридичних норм, повністю (абсолютно) визначених за змістом, принцип верховенства права реалізується тільки через верховенство закону) насамперед закону основного (конституції). Обґрунтованість щойно викладеного розуміння співвідношення принципів верховенства права і верховенства закону дістала обґрунтоване відображення у Рекомендаціях організованої Академією правових наук України Міжнародної науково-теоретичної конференції «Проблеми методології сучасного правознавства» (Київ, 9-10 жовтня 1996 р.). У цьому документі зазначається, що найголовнішими методологічними орієнтирами сучасного права України повинні бути, зокрема, «верховенство права, забезпечення його обов'язкової реалізації у законотворчій діяльності; верховенство та найвища юридична сила Конституції України щодо законодавчих та інших правових актів; верховенство законів у системі нормативно-правових актів України; забезпечення законності та справедливості правозастосовної діяльності; забезпечення прямої дії норм Конституції і законів України та обов'язковості їх виконання». Конституція України має найвищу юридичну силу. Юридична сила нормативно-правових актів — це така їх специфічна властивість, яка характеризує їх співвідношення і взаємозалежність за формальною обов'язковістю та визначається місцем органу, який їх прийняв, в апараті держави.

Найвища юридична сила конституції щодо всіх законів та інших нормативно-правових актів зумовлюється тим, що вона за своєю соціально-правовою природою є установчим нормативно-правовим актом держави. З цього випливають такі її властивості: первинність, «першопочатковість», пріоритетність у встановленні визначальних засад суспільного і державного устрою, становища людини в суспільстві; універсальність (конституція врегульовує всі основні ділянки суспільного і державного життя, всі основні відносини людини з державою); винятковість, унікальність у регулюванні основних засад держави і суспільства; підвищена юридична стабільність (зокрема, внаслідок специфічного, ускладненого порядку її зміни). Найвища юридична сила Конституції знаходить свій прояв у таких її ознаках:

— верховенство, підпорядкованість, субординованість, відповідність їй (конституційність) усіх інших законів та підзаконних нормативних актів;

— беззаперечність, безсумнівність, «недоторканність» Конституції для всіх суб'єктів державного і суспільного життя, можливість вносити до неї зміни тільки за рішенням того органу, який її прийняв;

— абсолютна, всезагальна обов'язковість: в Україні немає суб'єктів, котрим дозволялося б не дотримуватись її положень.

Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У коментованому приписі спеціального роз'яснення потребує термін «на основі». Він є засобом конкретизації попередньої частини ст. 8 Конституції і означає, що закони та інші нормативно-правові акти повинні: 1) бути розвитком конституційних норм — конкретизацією чи деталізацією їхнього змісту, або ж 2) визначати порядок (процедуру) їх здійснення, або ж 3) встановлювати юридичну відповідальність за порушення Основного Закону. Перша із наведених ознак є тотожною поняттю «відповідність Конституції законів та інших правових актів» (ч. 2 ст. 147). Норми Конституції України є нормами прямої дії. Для того щоб краще усвідомити призначення коментованого припису, слід зважати на те, що протягом тривалого попереднього періоду конституційно-правове регулювання у нашій країні відзначалося декларативністю, «безсилістю» (значною мірою навіть фіктивністю). Виправданням цього було поширене тоді уявлення, згідно з яким Конституція включає і «програмні положення», які, ясна річ, не можуть бути негайно і безпосередньо втілені в життя. Призначення коментованого припису полягає в тому, щоб подолати такі уявлення і таку практику та безпосередньо забезпечити праворегулятивний вплив Конституції як повноцінного юридичного (нормативно-правового) акта, гарантувати дієвість, реальність її норм. У зв'язку з цим слід роз'яснити, що означає вираз «дія юридичної норми» і, зокрема, дія «пряма». Дія нормативно-правового акта — це забезпечувана державою формальна можливість використання або формальна необхідність виконання (дотримання) юридичної норми, що закріплена в ньому. Поняття прямої дії норм Конституції не слід ототожнювати з поняттям прямої дії закону в часі. Пряма дія закону в часі є одним із «напрямків» темпоральної (часової) дії закону. Вона полягає в тому, що дія закону поширюється на ті відносини, які виникнуть після набрання ним чинності, а також на ті відносини, котрі існували ще до цього моменту, проте тривають і надалі (причому дія закону поширюється на них лише з моменту набрання ним чинності).

Краще зрозуміти сутність прямої дії конституційних норм можна, співставляючи її з їхньою непрямою, тобто опосередкованою, дією. Опосередкована дія таких норм здійснюється за допомогою їх конкретизації, деталізації чи «процедуризації» в інших, підконституційних юридичних нормах. Ті положення Основного Закону, котрі без згаданих підконституційних норм взагалі не можуть бути реалізовані, якраз і є нормами непрямої дії. Пряма дія конституційних норм вимагає, щоб навіть за наявності і при застосуванні поточних підконституційних законів та інших нормативно-правових актів правозастосовчий орган посилався не тільки на них, а спочатку на ту норму Конституції, на розвиток якої або ж на основі якої вони прийняті і діють. Такий висновок знаходить своє підтвердження й у наведеній вище постанові Пленуму Верховного Суду України: у ній підкреслено, зокрема, що «суди при розгляді конкретних справ повинні керуватись насамперед нормами Конституції України». Слід звернути увагу й на те, що коментований припис щодо прямої дії стосується саме норм Конституції, а не якихось інших її положень, які не є власне правилами фізичної поведінки, діяльності (скажімо, положень щодо констатації історичних фактів, намірів і прагнень законодавця, його цілей). Ненормативні положення Конституції можуть використовуватись лише як аргументи при певному тлумаченні її норм (насамперед тлумаченні історичному та цільовому). У цьому проявляється їх важлива функція в конституційно-правовому регулюванні. Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше визначила, в яких саме випадках суд зобов'язаний безпосередньо застосовувати норми Конституції. Це повинно відбуватись тоді, коли:

— зі змісту норм Конституції не випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом;

— закон, який був чинним до введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй;

— правовідносини, котрі розглядаються судом, не врегульовано законом України, а нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України, суперечить Конституції України;

— укази Президента України, які з огляду на їх нормативно-правовий характер підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Конституції України.

Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Це положення є яскравим прикладом прямої дії конституційних норм щодо судового захисту прав і свобод людини і громадянина (частини 1, 2 ст. 55 Конституції України). Тут, крім поняття прав і свобод людини (див. коментар до ст. 3), уперше зустрічається поняття прав і свобод громадянина. Права і свободи громадянина стосуються лише тих осіб, на котрих поширюється українське громадянство, тобто особливий юридич­ний зв'язок між людиною і державою. Він полягає в залежності і відповідальності між ними, що проявляється у специфічних взаємних правах і обов'язках: держава зобов'язана піклуватись про своїх громадян, де б вони не перебували, забезпечувати здійснення, охорону та захист їхніх прав і свобод, а громадяни мають дотримуватись приписів, встановлених державою в інтересах усього суспільства. Здійснення прав і свобод людини значною мірою визначається їх юридичною забезпеченістю з боку держави. І саме громадянство є тим «каналом», через який відбувається найбільш повне здійснення прав людини. В ідеалі права громадянина мали б повністю співпадати із правами людини. Однак сьогодні така ситуація в Україні (як і в багатьох інших державах) ще не є реальністю. У тих статтях другого розділу Конституції України, де вживаються слова «усі люди», «кожна людина», «усі», «кожен», «кожному», «особа», «ніхто», йдеться про права і свободи людини (незалежно від її громадянства). Ті ж статті Конституції, в яких використовуються терміни «громадянин», «громадяни», встановлюють права (або обов'язки), вочевидь, тільки для українських громадян. Відносини, пов'язані з набуттям і втратою громадянства України, детально регламентуються Законом України від 18 січня 2000 р. «Про громадянство України». У коментованому приписі йдеться про судовий захист саме конституційних прав і свобод, тобто лише тих, які безпосередньо закріплені в Основному Законі. Отже, йдеться так чи інакше лише про частину (хоча й найважливішу) прав і свобод людини та громадянина. Роз'яснення щодо того, які ж права та свободи людини і громадянина існують або можуть існувати поза межами Конституції, подається в коментарі до ч. 1 ст. 22. Оскільки, як уже зазначалось, норми Конституції є нормами прямої дії, то безпосередньо на їх підставі можна звертатись за захистом своїх конституційних прав і свобод не тільки до суду, а й до інших передбачених законодавством органів. Та й не тільки для захисту, але й для сприяння здійсненню та для охорони конституційних прав

СПІВВІДНОШЕННЯ ПРИНЦИПУ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА І ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНУ

Право (у вузькому значенні –– є системою загальнообов’язкових соціальних норм, установлених або санкціонованих державою; у більш широкому значенні – охоплює також правові відносини та основні права громадянина, що закріплюються, гарантуються й охороняються державою), як уже з’ясували раніше, є значно ширшим поняттям за поняття закон (нормативний акт, яким встановлюються норми права, прийнятий вищим органом державної влади у встановленому Конституцією порядку). Це означає, що принцип верховенства права має бути закладений практично в усіх законах, які, в свою чергу, мають бути спрямовані на захист прав і свобод громадян.

Принцип верховенства закону (закон є основним джерелом права у сучасному суспільстві), закріплений Конституцією України, означає визначальну, провідну роль закону в правовій системі, зокрема, системі джерел права, його вищу юридичну силу відносно підзаконних актів. Тобто принцип верховенства закону означає тільки співвідношення закону та інших нормативно-правових актів.

У країнах континентального права (Німеччині, Франції, Австрії тощо) юридична доктрина завжди розрізняла поняття “закон у матеріальному змісті”, тобто будь-яку норму, що виходить від держави незалежно від форм її викладу, і “закон у формальному змісті”. Тобто закон має бути наповнений матеріальним змістом і витриманий у формальному.

Відповідно до згаданої вище статті Конституції закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України, і повинні відповідати їй. Тобто суто логіко-матеріальний зміст закону у жодному разі не може суперечити Основному Закону, а навпаки, має виходити із нього, як із початкової точки.

Характеристика закону як правового документа вищої юридичної сили означає, що усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій тощо) перебувають "під" законом і є підзаконними, а всі закони перебувають „під” Основним Законом – Конституцією. Однією з ознак закону є те, що він є актом найвищого юридичного рангу.

Тому закон у демократичних державах розглядається не тільки як продукт парламентської діяльності, але і як елемент соціально-нормативного розвитку суспільства та його інститутів. Оскільки законодавча влада створює основу правонаступництва у суспільстві та державі, без неї неможливо забезпечити стійку дію права.

На чолі структури нормотворчих органів повинен стояти тільки вищий представницький орган держави – парламент, у правових актах якого закладаються ідейно-теоретичні основи всієї правової системи. Це і є найважливіша формальна ознака верховенства закону. Про співвідношеня принципу верховенства права і верховенства закону – далі.

Згідно із рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ст. 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 2 листопада 2004 року (№ 15-рп/2004) верховенство права є пануванням права у суспільстві.

Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті, передусім, ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимізуються суспільством і зумовлюються історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою отримала відображення у Конституції України.

Вважається, що верховенство права є ідеальним принципом. Усе ідеальне є утопією (від грец. u – «немає» й topos – «місце», тобто місце, якого немає; за іншою версією, від eu – «благо» й topos – «місце», тобто благословенна країна) – зображенням ідеального суспільного ладу, яке є позбавленим наукового обґрунтування. Немає нічого у світі ідеального, є лише загальноприйнятий суб’єктивний погляд та напрямок, якого всі прагнуть дістатись.

На нашу думку, верховенство права, насамперед, визначається наявністю законів із правовим змістом (правових законів) та пов’язаністю державної влади із правовими законами, тобто правом.

Як зазначав американський професор Джон Нортон Мур, під принципом верховенства права слід розуміти: уряд є підконтрольним народу та існує для нього; поділ влади та принципи взаємозв’язку між законодавчою, виконавчою й судовою владою; представницька демократія, процедурні й істотні обмеження щодо урядових дій, спрямованих проти окремих осіб (захист особистої свободи та особистої гідності); обмежений уряд і федералізм; судовий розгляд незалежною та неупередженою системою судових органів як центральним механізмом втілення конституційних законів у життя.

Отже, верховенство права означає те, що при виборі державою нормативної системи у якості домінуючої обирається саме правова нормативна система.

Принцип верховенства закону, перш за все, встановлює:

а) верховенство конституції, яка є основним законом у державі;

б) особливу процедуру прийняття й зміни закону – ця процедура має бути передбаченою лише в основному законі (ніхто, крім законодавчої влади, не має права вносити зміни у фундамент держави – основний закон);

в) обов’язкову відповідність усіх інших нормативних актів закону – безперечно це говорить про те, що жоден нормативно-правовий акт не може суперечити основному закону;

г) наявність механізмів реалізації й захисту закону – закон повинен мати механізм власної реалізації, іншими словами, – закон, який не передбачає відповідальності (санкції), є „мертвим”;

д) конституційний нагляд, що забезпечує несуперечність усієї законодавчої системи (конституційний нагляд за Законами України здійснює, відповідно до Закону України „Про Конституційний Суд України” КСУ, який є єдиним органом конституційної юрисдикції у країні). Отже, Конституційний Суд України гарантує верховенство конституції та вирішує питання щодо конституційності того чи іншого закону, прийнятого законодавчою владою.

Закони мають бути правовими, тобто демократичними, гуманними, справедливими, спрямованими на забезпечення прав людини та інтересів не певних прошарків населення, а всього народу – за цим слідкує Конституційний Суд України. Разом із тим, закони мають бути легітимовані суспільством, тобто прийняття того чи іншого закону має бути обумовлено необхідністю та волею народу.

Легітимованість суспільством означає прийняття відповідної форми (закону або іншого нормативно-правового акту) та наповнення цієї форми певним змістом (правом).

Отже, легітимний закон стоїть на засадах охорони прав і свобод людини. У разі порушення прав або свобод людини, які гарантуються легітимованим законом, особа, право якої порушується або не визнається, може звернутися до суду із вимогою, яка ґрунтується на матеріальному праві цього легітимованого закону. І вже діяльність судової влади, у свою чергу, є покликаною до: сприяння підвищення ролі у захисті прав і свобод людини, справедливого вирішення спорів, забезпечення перемоги принципу верховенства права в усіх сферах життя суспільства, як неодмінної умови правової держави.

Відповідно до ст. 2 Закону України „Про судоустрій України”, суд, здійснюючи правосуддя, на засадах верховенства права забезпечує захист гарантованих Конституцією України та законами прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Тобто суд є гарантом забезпечення принципу верховенства закону у разі його порушення.