- •1.1.2. Государственное управление
- •1.1.3. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением
- •1.2. Предмет и метод административного права
- •1.2.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •1.2.2. Метод административного права
- •1.2.3. Место административного права в правовой системе Российской Федерации
- •1.2.4. Понятие и система субъектов административного права
- •1. 3. Административные нормы
- •1.3.1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •1.3.2. Виды административно-правовых норм
- •1.3.3. Реализация административно-правовых норм
- •1.3.4. Источники административного права
- •1.4. Административно-правовые отношения
- •1.4.1. Основные черты административно-правовых отношений
- •1.4.2. Юридические факты в административном праве
- •1.4.3. Виды административно-правовых отношений
- •2.Субъекты административного права российской федерации
- •2.1. Физические лица
- •2.1.1. Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса
- •2.1.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •2.1.3. Административно-правовые гарантии прав граждан
- •2.1.4. Обращения граждан
- •2.1.5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- •2.2. Органы исполнительной власти
- •2.2.1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- •2.2.2. Виды органов исполнительной власти
- •2.2.3. Принципы построения системы органов исполнительной власти
- •2.2.4. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •2.2.5. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти
- •2.2.6. Правительство Российской Федерации
- •2.2.7. Иные федеральные органы исполнительной власти
- •2.2.8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •2.3. Органы местного самоуправления
- •2.4. Государственные служащие
- •2.4.1. Понятие государственной службы
- •*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31 Ст. 2290.
- •2.4.2. Виды государственной службы
- •2.4.3. Принципы государственной службы
- •2.4.4. Система правовых актов о государственной службе
- •2.4.5. Понятие и виды государственных служащих
- •2.4.6. Основы административно-правового статуса служащих органов государственного управления
- •2.4.7. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
- •2.4.8. Стимулы деятельности государственных служащих
- •2.4.9. Организационное обеспечение государственной службы
- •2.4.10. О муниципальной службе
- •2.5. Предприятия, организации и учреждения
- •2.5.1. Понятие и виды предприятий, учреждений
- •2.5.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •2.5.3. Создание и ликвидация предприятий и учреждений
- •2.5.4. Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •2.5.5. Фонды
- •2.6. Общественные объединения
- •2.6.1. Понятие и виды общественных объединений
- •2.6.2. Основы административно-правового статуса общественных объединений
- •2.6.3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •3.Административно-правовые формы и методы
- •3.1. Административно-правовые формы
- •3.1.1. Понятие административно-правовых форм
- •3.1.2. Виды административно-правовых форм
- •3.1.3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
- •3.1.4. Виды правовых актов управления
- •* См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
- •3.1.5. Действие правовых актов управления
- •3.1.6. Административно-правовой договор
- •3.2. Административно-правовые методы
- •3.2.1. Понятие административно-правовых методов
- •3.2.2. Виды административно-правовых методов
- •3.2.3. Административное принуждение: сущность, виды
- •4. Ответственность по административному праву
- •4.1. Административная ответственность
- •4.1.1. Понятие и основные черты административной ответственности
- •4.1.2. Законодательные основы административной ответственности
- •4.1.3. Административное правонарушение
- •4.1.4. Освобождение от административной ответственности
- •4.1.5. Ограничение административной ответственности
- •4.1.6. Понятие и виды административных взысканий
- •4.1.7. Наложение административного взыскания
- •4.1.8. Административная ответственность организаций
- •4.2. Дисциплинарная ответственность
- •4.3. Материальная ответственность
- •5.Административно-процессуальное право
- •5.1. Административно-процессуальная деятельность
- •5.1.1. Административный процесс: сущность, виды
- •5.1.2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура
- •5.2. Производство по делам об административных правонарушениях*
- •5.2.1. Законодательство Российской Федерации о производстве
- •5.2.2. Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях*
- •5.2.3. Участники производства
- •5.2.4. Доказательства
- •5.2.5. Меры, обеспечивающие производство
- •5.2.6. Возбуждение административного дела
- •5.2.7. Рассмотрение дела
- •5.2.8. Обжалование, опротестование постановления по делу
- •5.2.9. Исполнительное производство
- •6.Административное право и законность в управлении
- •6.1. Законность в сфере управления
- •6.1.1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •6.1.2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
- •6.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении
- •6.2.1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •6.2.2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •6.2.3. Контроль органов исполнительной власти
- •6.2.4. Административный надзор
- •6.2.5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •6.2.6. Общий надзор органов прокуратуры
- •7.1.2. Понятие и цели организации управления
- •7.1.3. Правовые основы организации управления
- •7.2. Территориальные, отраслевые, межотраслевые начала в управлении
- •7.2.1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
- •7.2.2. Региональные начала
- •7.2.3. Межотраслевые начала в управлении
- •7.2.4. Отраслевые начала в управлении
- •7.3. Развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях
- •7.3.1. Функции
- •7.3.2. Государственное регулирование как функция управления
- •7.3.3. Государственный контроль
- •7.3.4. Методы
- •7.3.5. Формы
- •7.4. Организация управления в особых условиях
- •8.Административное право и управление экономикой
- •8.1. Управление промышленностью
- •8.1.1. Организационно-правовая система управления промышленностью
- •8.1.2. Органы государственного управления отраслями промышленности
- •8.1.3. Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью
- •8.1.4. Предприятия и объединения в промышленности
- •8.1.5. Местное самоуправление и промышленность
- •8.2. Управление сельским хозяйством
- •8.2.1. Организационно-правовая система государственного управления сельским хозяйством
- •8.2.2. Органы государственного управления сельским хозяйством
- •8.2.3. Предприятия и организации в сельском хозяйстве
- •8.2.4. Государственный контроль в сельском хозяйстве
- •8.2.5. Местное самоуправление и сельское хозяйство
- •8.3. Управление строительством и жилищно-коммунальньным хозяйством
- •8.3.1. Организационно-правовая система государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- •8.3.2. Органы государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- •8.3.3. Государственный контроль в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве
- •8.3.4. Местное самоуправление, строительство и жилищно-коммуиальное хозяйство
- •8.4. Управление коммуникациями
- •8.4.1. Организационно-правовая система государственного управления коммуникациями
- •8.4.2. Органы государственного управления транспортно-дорожным комплексом
- •8.4.3. Органы государственного управления связью
- •8.4.4. Государственный контроль на транспорте и связи
- •8.4.5. Местное самоуправление и коммуникации
- •8.5. Управление использованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.1. Организационно-правовая система государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.3. Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов
- •8.5.4. Местное самоуправление и охрана природных ресурсов
- •8.6. Управление финансами и кредитом
- •8.6.1. Организационно-правовая система государственного управления финансами и кредитом
- •8.6.2. Органы государственного управления финансами
- •8.6.3. Организация кредитного дела
- •8.6.4. Организация налогового дела
- •8.6.5. Финансовый контроль
- •8.6.6. Местное самоуправление, финансы, налоги
- •8.7. Управление внешнеэкономической деятельностью и торговлей
- •8.7.1. Организационно-правовые основы государственного управления внешнеэкономической деятельностью
- •8.7.2. Органы государственного управления внешнеэкономической деятельностью и торговлей
- •8.7.3. Организация таможенного дела
- •8.7.4. Государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и торговли
- •8.7.5. Местное самоуправление и внешнеэкономическая деятельность, торговля
- •9. Административное право и управление социально-культурной сферой
- •9.1. Управление образованием
- •9.1.1. Понятие и основы организации системы образования
- •9.1.2. Организационные формы управления образованием
- •9.1.3. Компетенция органов местного самоуправления в области образования
- •9.1.4.Управление образовательным учреждением
- •9.1.5. Государственный контроль деятельности образовательных учреждений
- •9.2. Организационные формы управления здравоохранением
- •9.2.1. Понятие и основы организации управления здравоохранением
- •9.2.2. Система государственного управления здравоохранением
- •9.2.3. Роль органов местного самоуправления в области здравоохранения
- •9.2.4. Основы правового положения учреждений здравоохранения
- •9.2.5. Санитарно-эпидемиологический надзор
- •9.3. Управление наукой
- •9.3.1. Организационно-правовая система государственного управления наукой
- •9.3.2. Органы государственного управления наукой
- •9.3.3. Организация науки. Научные учреждения и сообщества
- •9.4. Управление культурой
- •9.4.1. Организационно-правовая система государственного управления культурой
- •9.4.2. Органы государственного управления культурой
- •9.4.3. Местное самоуправление и культура
- •9.5. Управление в области социальной защиты граждан
- •9.5.1. Организационно-правовые формы управления социальной защитой граждан
- •9.5.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению социальной защитой граждан
- •10. Административное право и управление административно-политической сферой
- •10.1. Управление обороной
- •10.1.1. Организационно-правовые формы управления обороной
- •10.1.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению обороной
- •10.1.3. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации
- •10.1.4. Военная служба
- •10.2. Управление безопасностью
- •10.2.1. Организационно-правовые формы управления безопасностью
- •10.2.2. Государственная граница и ее охрана
- •10.3. Управление внутренними делами
- •10.3.1. Организационно-правовые формы управления внутренними делами
- •10.3.2. Полномочия органов местного самоуправления в области внутренних дел
- •10.3.3. Служба в органах внутренних дел
- •10.3.4. Милиция
- •10.3.5. Государственный надзор за безопасностью движения
- •10.3.6. Государственный пожарный надзор
- •10.3.7. Паспортная система
- •10.3.8. Внутренние войска
- •10.4. Управление иностранными делами
- •10.4.1. Организационно-правовые формы управления иностранными делами
- •10.4.2. Органы Министерства иностранных дел Российской Федерации за рубежом
- •10.4.3. Административно-правовое регулирование въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации
- •10.5. Управление юстицией
- •10.5.1. Организационно-правовые формы управления юстицией
- •10.5.2. Регистрация актов гражданского состояния
- •10.5.3. Организация нотариальной службы
- •10.5.4. Адвокатура
7.3. Развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях
Ориентиры государственного управления, их смена непосредственным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою очередь функции, методы и формы государственного управления указывают на его целевые установки, характер и содержание.
Резкое сокращение сектора государственной собственности и ориентировка, даже форсирование общего перехода к рыночным отношениям, местное самоуправление получили свое отражение в функциях, методах и формах государственного управления (и местного самоуправления в его административном варианте).
7.3.1. Функции
Вырисовываются два аспекта проблемы:
а) функции государственного управления;
б) функции его субъектов.
Происшедшие преобразования в обществе и государственном управлении не обогатили представлений о сущности и видах его функций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их, содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и различной степени влияния на них государства.
В большей степени претерпевают изменения функции органов государственного управления. Сужены некоторые традиционные для советского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударствлением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).
Среди функций на первый план выступают прогнозирование, координация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолированном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точнее центральной, с другой, локальной. То есть оно перестало быть ведущей формой и стержнем директивного и адресного централизованного управления.
Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вообще — грубейшая ошибка, и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.
7.3.2. Государственное регулирование как функция управления
Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой государственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным.
Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.
В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общественных отношений.
В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция является приоритетной в управлении не только экономикой, но и социально-культурной сферой.
Содержание и механизм осуществления этой функции включает:
а) нормативное регулирование путем установления общих правил;
б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;
в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те Или иные отношения;
г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;
д) координацию и общее направление их деятельности;
е) содействие ее успешному осуществлению;
ж) определение приоритетов в структурной политике;
з) государственные контракты (договоры);
и) регистрацию;
к) лицензирование и др.
Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несостоятельности (банкротства) предприятий и т.д.
Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность.* Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей своего разрешения в целях обеспечения нормального социально-экономического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управлении.
__________________
*См.: например, федеральные законы: от 17 мая 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»; от 24 мая 1996 года № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; от 14 июля 1997 года «О государственном регулировании агропромышленного производства» (Российская газета. 1997. 26 июля).
Государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышестоящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направлением государственного регулирования. Такое регулирование заключается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего экономические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т.п. (Об исключениях, порой существенных, будет сказано далее, например, в отношении казенных предприятий и др.).
Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся характер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к замене термина «управление», отчасти и термина, «руководство» формулировкой «органы, на которые возложены координация и регулирование в соответствующей отрасли (сфере) управления». Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослабления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.
Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается отдельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руководителей, обеспечение общественной безопасности и т.д.).
Функция государственного регулирования реализуется различными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управлению. В современном механизме государственного регулирования своеобразными и получающими более широкое использование становятся метод государственного заказа, а формами — программы, государственный контракт (договор), государственная регистрация, лицензирование (см. главу 3).