3. Поняття та правова природа конституційних засад фінансового права

Конституція України має найвищу юридичну сипу. «Закони та інші нормативно-правові акти, - як зазначається у статті 8 Осно­вного Закону, - приймаються на основі Конституції України і по­винні відповідати їй». Причому норми Конституції України є нор­мами прямої дії. Така ключова роль Основного Закону серед дже­рел фінансового права - не специфіка України, а типове явище для багатьох країн. Так, сьогодні під верховенством закону в більшості цивілізованих країн світу розуміють насамперед верховенство Конституції. Конституцію визначають як центр, ядро правової системи, основоположне джерело права держави і т.д.

Конституція – це свого роду реконструкція на якій має будуватися практично все фінансове законодавство, а його розвиток повинен стати можливим лише в конституційно заданих параметрах, що послугує важливою умовою забезпечення внутрішньої узгодженості системи фінансового права, його несуперечності іншим галузям правової системи держави.

Також варто зазначити, що Конституція за своєю правовою природою не призначена для детального регулювання будь – яких суспільних відносин. Вона не може вичерпно регулювати всі правовідносини і, як правило, встановлює лише їх загальні рамки. Це досить стислий за об’ємом нормативно – правовий акт, який тільки узагальнено фіксує вимоги до системи права. І це є виправданим, оскільки надмірна деталізація призводитиме до перенавантаження Основного Закону зайвим нормативним матеріалом, істотно обмежуватиме можливість розвитку галузевого законодавства. Тому Конституція повинна встановлювати лише загальні параметри і напрямки розвитку відповідного регулювання. В цьому і проявляється призначення Конституції як юридичної основи формування системи фінансового права.

Слід наголосити на тому, що як такого визначення (дефініції) конституційних засад фінансового права немає ні в фінансово – правовій літературі, ні на законодавчому рівні.

Як зазначає П.С. Пацурківський, сучасне позитивне фінансове право є неефективним, оскільки в ньому відбувається підміна правовідносин владовідносинами, що суперечить Основному Закону і, відповідно, знижує нормативний потенціал Конституції у сфері регулювання публічних фінансів. Такий стан вимагає проведення “справжньої юридичної революції у фінансовому праві, пошуку і знаходження воістину нового фінансового права”, яке б відповідало конституційним вимогам з відмовою від надання пріоритету фінансовій діяльності держави,а становлення на перше місце принципу формальної рівності суб’єктів фінансових правовідносин, який полягає у рівності прав та обов’язків держави з іншими суб’єктами фінансового права.

Конституційні засади фінансового - це система правових положень, принципів фінансового права на основі яких повинна будуватися вся фінансова правова дійсність, що знайшли своє відображення в Основному Законі – Конституції України, і в силу цього отримали статус загальнообов’язкових.

Аналіз нині діючих конституцій показує, що у європейській конституційній практиці сформувалося два основних підходи до регулювання публічних фінансів.

Перший підхід полягає у розширеному конституційному регулюванні публічних фінансів, конституційному закріпленні окремих характеристик та особливостей фінансової системи держави. Особливу увагу конституції приділяють бюджетному процесу, податковій системі, принципам встановлення податків, джерелам фінансової системи держави, системі контролю за фінансовими ресурсами. За цим підходом спостерігається конституційне “возвищення” регулювання публічних фінансів, що проявляється, в тому числі, у чисельності положень, присвячених фінансовому порядку. З погляду конституційно-правової доктрини таке “возвищення” будь-якої правової норми, в тому числі і фінансової, до конституційного рівня є доказом соціальної значимості суспільних відносин, що підпадають під дію цієї норми. Відповідно розширене конституційне регулювання фінансових правовідносин свідчить про особливе значення і роль публічних фінансів у системі суспільних відносин.

Позитивною рисою цієї моделі являється її очевидна простота і практичність для законодавця, оскільки зі значного кола важливих питань фінансового права досягнутий компроміс, про що свідчить чисельність та чіткість фінансових норм у тексті конституцій. Тому для законодавця залишається лише “нарощувати” і розвивати конституційні положення фінансового права на рівні поточного законодавства.

Норми конституцій у рамках даного підходу формують так зване конституційне фінансове право, тобто відносно відокремлену групу взаємопов’язаних між собою норм, що регулюють публічні фінанси, при цьому основна маса фінансових норм розміщається у структурі конституцій системно, тобто згруповані в окремі спеціальні розділи (глави) конституції. Тому такий конституційний підхід до регулювання публічних фінансів умовно можна назвати системним.

Наступна позитивна риса цього системного підходу – забезпечення стабільності правового регулювання публічних фінансів. Незважаючи на періодичні зміни, що вносяться у фінансове законодавство, які носять, як правило, поточний, кон’юнктурний характер, регулювання фінансової системи характеризуються відносною стабільністю, в силу стабільності положень конституційного фінансового права.

Як показує європейський конституційний досвід, системний підхід до регулювання публічних фінансів застосовувався вже в перших конституціях. Показова в цьому відношенні Конституція Франції 1795 р. Серед сучасних конституцій найбільш яскраво цей підхід представлений в Основному Законі ФРН, де розділом Х “Фінанси” закладаються чіткі критерії розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями влади, закріплюються принципові положення інститутів бюджетного і податкового права, передбачаються межі податкового навантаження тощо. Традиція детального конституційного регулювання публічних фінансів і виділення вокремі розділи (глави) положень, що відображають фінансові аспекти економічної діяльності держави, в руслі загальної тенденції до все більш повного регулювання в конституціях публічних фінансів , застосовується у конституціях більшості країн Європи, зокрема Конституції Республіки Польщі 1997 р. (розділ Х “Публічні фінанси”), Конституції Республіки Албанії 1998 р. (частина XIIІ “Державні фінанси”), Конституції Фінляндської Республіки 1999 р. (глава VІІ “Державні фінанси”), Конституції Швейцарської Конфедерації 1999 р. (глава ІІІ “Фінансовий устрій”), Конституції Королівства Бельгія 1994 р. (частина V “Про фінанси”), Конституції Грецької Республіки 1975 р. (глава VІ “Оподаткування і управління фінансами, Конституції Румунії 1991 р. (частина ІV “Економіка і публічні фінанси”), Конституції Республіки Словенія 1990 р. (розділ VІ “Публічні фінанси та ін.

Згідно з другим конституційним підходом до регулювання публічних фінансів, фінансові норми в структурі конституції розміщені по всьому її тексту і являють собою спосіб, при якому регулювання цих відносин здійснюється максимально “незамітно”, воно не виділяється. У конституційній матерії містяться лише поодинокі орієнтири, одні з яких потрапили до структури конституції у зв’язку із закріпленням правового статусу людини і громадянина, другі ж – у зв’язку із закріпленням компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Тому умовно назвемо цей підхід традиційним.

При традиційному підході конституціями прямо не регулюються фінансові правовідносини, чітко не виділяються елементи фінансової системи і навіть не робиться такої спроби. Конституції містять, як правило, лише загальноправові положення, які через законотворчу діяльність та діяльність органу конституційного контролю трансформуються на рівень фінансового права, та чисельні компетенційні норми, що визначають повноваження публічних суб’єктів у сфері фінансового права. Поодинокі ж регулятивні фінансові норми, якщо і зустрічаються в тексті конституцій, то характеризуються значною абстрактністю, що власне і породжує невизначеність їх змісту, можливість багатозначного тлумачення. А це вимагає від законодавця і органу конституційного контролю творчого підходу і високого рівня правової культури при з’ясуванні змісту конституційних норм і подальшому законодавчому регулюванні публічних фінансів. Водночас він надає їм і велику свободу “маневру”, можливість пристосування норм конституції до вимог часу. Застосування такого традиційного конституційного підходу створює загрозу нестабільності правового регулювання публічних фінансів, через відсутність належного конституційного регулювання цих відносин та можливість довільного перегляду фундаментальних положень фінансового законодавства через прийняття нового нормативно-правового акту, наприклад закону про бюджет.

Даний конституційний підхід започаткований Конституцією США 1787 р. Зараз він, як правило, представлений деякими діючими “старими” конституціями, зокрема Конституцією Королівства Норвегія 1814 р., Конституцією Князівства Ліхтенштейн 1921 р., Конституцією Латвійської Республіки 1922 р., Конституцією Республіки Ісландія 1944 р., Конституцією Угорської Республіки 1949 р. та Конституцією Королівства Данія 1953 р., у яких основний акцент традиційно робиться на питаннях організації влади та правах людини і громадянина. Або ж “новими” конституціями держав постсоціалістичного табору, зокрема Конституцією Азербайджанської Республіки 1995 р., Конституцією Республіки Грузія 1995 р., Конституцією Російської Федерації 1993 р., Конституцією Словацької Республіки 1992 р., Конституцією Чешської Республіки 1992 р., у яких залишилася традиція максимально стислого регулювання публічних фінансів, і небажання звязувати руки правлячій еліті.

Важливим є також той факт, що конституції постсоціалістичних держав приймалися в умовах формування та становлення їх фінансових систем, а тому закріплення на конституційному рівні базових положень фінансового права видавалося за неможливе, через відсутність компромісу по цих питаннях.

У сфері правового регулювання публічних фінансів не являє собою виняток з постсоціалістичних конституцій, Конституція України, яка також застосовує традиційний підхід до регулювання фінансових правовідносин. Так, Конституція України містить окремі положення, що так чи інакше стосуються фінансового права. Мова йде в основному про загальні принципи правової системи України (принцип гласності, верховенства права, демократизму, соціальної спрямованості права, розподілу влад та ін.), які застосовуються, не лише у фінансовому праві, а в усіх галузях права, без винятку, та положення, що визначають повноваження вищих органів державної влади та управління у сфері публічних фінансів.

Наявність таких конституційних положень, як показує структурний аналіз конституції, не створює належного конституційного регулювання фінансових правовідносин, про що свідчить як відсутність окремого розділу про публічні фінанси, так і скупість конституційних норм, що впливають ці відносини. Конституція України, по суті, надає лише повноваження органам публічної влади в сфері публічних фінансів, не закладаючи при цьому їх діяльність у чіткі конституційні рамки.

Саме тому в Україні конституційний вплив на публічні фінанси можна назвати суто компетенційним.