22.3.2. Государственные средства защиты прав и свобод человека

Первым и наиважнейшим условием гарантии прав и свобод че­ловека является строгое соблюдение Конституции страны всеми субъектами социально-политических процессов, прежде всего самим государством. Объективно в этом заинтересованы все участ­ники этих процессов, а государственность, кроме много другого, оз­начает еще и единое правовое поле. Непосредственное управление процессом реализации прав человека, обеспечением правопорядка и законности в стране осуществляет множество политических инсти­тутов: прокуратура, суд, правоохранительные органы, омбудсмены - уполномоченные по правам человека и др. [139].

Прокуратура является институтом по контролю над соблюдени­ем в государстве его правовых норм, в т. ч. и в плане недопу­щения нарушения законности и ущемления прав и свобод граждан. Но во многих обществах прокуратура продолжает рассматриваться с позиций времен абсолютизма как «государево око», защитник (стражник) интересов государства. Можно, конечно, сказать, что государство — это граждане и, защищая его, прокуратура защищает и их. Это верно лишь в том случае, если действительно существует гармония интересов государства и его граждан. Но часто го­сударство ассоциируется только с его институтами власти и долж­ностными лицами, от которых исходит главная угроза правам чело­века. В этом случае стражник интересов государства никак не может превратиться в защитника прав гражданина, ибо никому не дано служить одновременно и добру и злу.

Этим и объясняется, по­чему миллионы людей в России не получали и не получают свое­временно заработной платы, в т. ч. и от государства, жили и живут впроголодь, им нечем платить за коммунальные и прочие ус­луги, а прокуратура молчит. Люди исправно платят за топливо и освещение в квартирах, но из-за конфликтов с местными властями монополисты света и топлива отключают целые кварталы и насе­ленные пункты, невзирая на время года. Мерзли, заболевали и уми­рали тысячи и десятки тысяч людей, а прокуратура бездействовала, и тем самым сама присоединялась к нарушителям прав человека. Чтобы этого не было, прокуратура должна стать институтом, неза­висимым от исполнительной, но подконтрольным законодательной власти, объективно заинтересованной в том, чтобы принимаемые ею законы исполнялись. Контрольным органом в этом плане и должна стать прокуратура [35].

Считается, что функции по защите прав человека выполняет суд. Так полагали и теоретики политико-правовых наук, обосновы­вая необходимость разделения властей и существования независи­мой судебной власти, где стороны конфликта могли бы на равно­правной основе защищать свои права. Уже у них были сомнения относительно направленности симпатий и антипатий судей, их объективности и непредвзятости. Эта проблема становится еще более острой и трудно разрешимой, когда речь идет о конфликтах между государ­ством и отдельным человеком или группой людей. Тем более при решении спора между государством, являющимся главным наруши­телем прав и свобод человека, и отдельным гражданином, индиви­дом — жертвой произвола со стороны всесильного Левиафана.

По­стулат «суд независим и подчиняется только закону» весьма далек от реальной действительности, пока что это всего лишь идеал. Суд - институт государственной власти, политический институт. Его работники, - служащие государства, являющегося не только работодателем, но и, говоря образно, программистом их действий. Суд является институтом государственной власти, руководствуется в своей деятельности законами государства, и он объективно будет защищать государство, выражать его волю. Это априори вложено в закон, которым суд обязан руководствоваться [35, с.237].

Нередко суды действительно помогают восстанавливать закон­ность, в том числе и попранные права и свободы индивидов. Часто в качестве цены уже нарушенного права человека, суд устанавлива­ет компенсацию, в т. ч. и за моральный ущерб. Больше спра­ведливости и беспристрастности в решениях судов можно наблю­дать в случаях, когда сторонами тяжбы являются индивиды или равно весовые институты гражданского общества - предприятия, учреждения, объединения граждан. Справедливости и беспристраст­ности становится значительно меньше, или совсем не остается, когда сдоронами конфликта выступают гражданин и государство, институт гражданского общества и то же самое политического общества. Здесь действует «принцип Ф. Бэкона» [20]: судьи, как слуги правителя, становятся «львами перед троном», то есть «защищают» его. Многоопытный Т. Джефферсон никогда не верил ни в демо­кратичность, ни в гуманизм, ни в независимость суда. «Суды любят людей всегда, как волки любят овец», — писал он Д. Джею в 1789 г. Джефферсон считал власть суда опасной для общества и его членов, так как «судьи находятся в должности пожизненно и не ответствен­ны, как другие органы, перед избирателями» [44].

Во всех случаях, когда возникает конфликт между государством и гражданами, арбитром должен стать не чисто политический, а как минимум, социально-политический институт в лице избираемого гражданами, а не назначаемого властями, суда. Соответственно, и арбитром при решении вопроса о правах человека может стать либо общественный суд, состоящий из знатоков международного кодекса прав человека и руководствующийся исключительно его нормами, либо международный суд такой же компетенции. Во всяком слу­чае, этот орган должен находиться в равном отдалении от всех вет­вей государственной власти и быть выборным. Близкий к этому ва­риант был найден в начале XIX в. в лице так называемого омбудсмена - лица, являющегося переводчиком или представителем других людей. Это человек, уполномоченный представительным органом охранять права и свободы человека и осуществлять кон­троль над должностными лицами государства для соблюдения ими государственных и международных актов без права изменения при­нятых последними решений. Омбудсмен назначается парламентом на четыре года, но сам парламент не имеет права вмешиваться в его деятельность. Сегодня более чем в 100 странах мира есть уполномоченные по правам человека.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена) - это не только дань демократическому, гуманитарному опыту развитых государств, но и назревшая необходимость в силу наличия множества фактов нарушений прав человека.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР» [75].

Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был. Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 г. Пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.

До принятия такого закона 17 января 1994 г. Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека С.А. Ковалева. 10 марта 1995 г. он был освобожден от занимаемой должности [140].

По признанию первого омбудсмен России С.А. Ковалева, его организаторы «имели в виду внедрить в России международный опыт. Это фигура конституционная, уже тем самым она чрезвычайно авторитетна, но фигура, лишенная властных полномочий. Это очень существенная характеристика всей службы омбудсмена. Это позиция, наделенная очень серьезным авторитетом, но лишенная возможности распоряжаться» [121].

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 4 марта 1997 г. официально опубликован и вступил в силу. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта 1 статьи 103 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В мае 1998 г. депутаты Государственной Думы заслушали пятерых соискателей на должность Уполномоченного. Большинство голосов получил депутат Госдумы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 г. был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [140].

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного, предусмотренными Федеральным конституционным законом, являются:

• рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и пребывающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на нарушения их прав;

• рассмотрение по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми нарушениями прав человека, случаев нарушения этих прав, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно;

• анализ законодательства РФ в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

• подготовка ежегодного, а также специальных докладов по отдельным актуальным вопросам соблюдения прав человека в Российской Федерации;

• выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний;

• обращения в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

• анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию;

• информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав человека в Российской Федерации;

• направление государственным органам, органам местного самоуправления, а также должностным лицам замечаний, рекомендаций и предложений общего характера по всем вопросам обеспечения прав человека и совершенствования административных процедур;

• осуществление международного сотрудничества в области прав человека;

правовое просвещение и разъяснительная работа по всем вопросам прав человека, формам и методам их защиты [140].

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», с конституцией (уставом), законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. В настоящее время (март 2008 г.) в 44 субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека.

13 февраля 2004 г. в связи с истечением срока деятельности на должности Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова Государственная Дума Федерального Собрания России назначила на эту должность В.П. Лукина.

По мнению С.А. Ковалева, В.П. Лукин… представитель концепции «с властью не надо ссориться». Он представитель сугубо практической тенденции добиваться смягчения положения с правами человека в той или другой сфере этого права не путем конфликта с властью, а путем достижения компромиссов. Я не сторонник такой тенденции, но я понимаю, что локальные успехи она обеспечивает гораздо больше, нежели тенденция полной независимости» [121].

Годы работы В.П. Лукина на этом посту подтвердили справедливость слов первого омбудсмена, являясь сторонников концепции «малых дел» он в современных непростых условиях формирования новой модели российской политической власти, делает все возможное по защите прав человека в стране.