6. 163
венности; руководят подчиненными органами милиции, пожарнойохраны; создают специализированные формирования по охране обще-ственного порядка; руководят работой подчиненных органов записиактов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законода-тельства о воинской обязанности всеми должностными лицами игражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы,заявления и предложения граждан и т.д.
Иногда полномочия, входящие в компетенцию органов испол-нительной власти общей компетенции субъектов Российской Феде-рации, устанавливаются применительно к их руководителям. Так,Положением о главе администрации края, области, города федераль-ного значения, автономной области, автономного округа определеныполномочия глав соответствующих администраций. При этой часть изэтих полномочий принадлежит только главам администраций и, сле-довательно, может осуществляться только ими.
Компетенция органов исполнительной власти общего характераустанавливается не только путем прямого закрепления их полно-мочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отрас-левых и межотраслевых органов и возложения на них руководства де-ятельностью этих органов. Тем самым конкретизируются предметы ихведения, а также предполагается осуществление комплекса полно-мочий, характерных именно для руководства деятельностью подчине-нных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. На-пример, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие пере-чень отраслей, руководство которыми осуществляет ПравительствоРоссийской Федерации. Но ему подчинены отраслевые органы, чтопозволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается;
подчинение Министерства путей сообщений Российской Федерацииуказывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом,подчинение Комитета Российской федерации по торговле (обязываетего руководить торговлей и т.п.
Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осу-ществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосред-ственно и через подчиненные органы, призванные руководить пору-ченными им отраслями и сферами. Эти органы — вершиныспециализированных систем управления соответствующими отрас-лями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципафедерализма.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в рес-публиках чаще всего являются министерства, государственныекомитеты, комитеты, главные управления и др.
В других субъектах Российской Федерации наиболее распростра-ненными органами являются главные управления (управления),164
комитеты, отделы. Создаются также департаменты и органы иныхформ.
Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, облас-ти и т.д. подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования,полномочия и организация работы определяются уставами соответст-вующих субъектов Российской Федерации.
Предусмотрено два варианта назначения и освобождения руко-водителей органов администрации применительно к конкретнымвидам:
а) Министром внутренних дел и Председателем Государственногокомитета Российской Федерации по управлению государственнымимуществом — руководителей соответствующих органов по согласо-ванию с главой администрации;
б) руководителей других органов и должностных лиц — главойадминистрации самостоятельно. Исключения могут предусматривать-ся законодательством Российской федерации.
Вертикаль механизма исполнительной власти в рамках отдель-ных субъектов Российской Федерации ограничивается уровнем мест-ных администраций определенных административно-территориаль-ных единиц, которые в порядке, предусмотренном законодательствомРоссийской Федерации не отнесены к органам местного самоуправ-ления. Имеются в виду прежде всего администрации городов и рай-онов, а также поселений, действующих в специальном режиме. В этихслучаях местная администрация как орган исполнительной власти не-посредственно осуществляет государственное управление и обес-печивает права и законные интересы граждан на соответствующейтерритории. Она входит в систему исполнительной власти данногосубъекта Российской Федерации.
Деятельностью местной администрации руководит ее глава наоснове принципа единоначалия. Глава является выборным должност-ным лицом.
Конституционный Суд Российской Федерации специально под-черкнул, что организация власти на уровне районов, городов при всехобстоятельствах должна соответствовать основам конституционногостроя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципамдемократии и децентрализации власти, на которых строится органи-зация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляет-ся она органами государственной власти местного уровня илимуниципальными органами, не входящими в систему органов государ-ственной власти (п. 7 Постановления Конституционного Суда Россий-ской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конс-титуционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года“О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес-публике”). Имеются особенности в организации исполнительной165
власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Мос-ковской городской Думой 28 июня 1995 года.
Территориальными единицами Москвы являются районы, тер-риториальные округа и другие части территории города, имеющие на-именования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.
Исполнительную власть в Москве осуществляет городская адми-нистрация (мэрия Москвы).
Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который не-посредственно или через органы городской администрация решаетвопросы социально-экономической жизни города, осуществляет уп-равление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции
Наиболее важные вопросы жизни города и управления городскимхозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Москвы. Вего состав входит Премьер Правительства, его первые заместители,управляющий делами мэрии Москвы, министры правительства Моск-вы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов го-родской администрации и префекты административных округов.
Премьером Правительства является мэр или по его решениювице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное вдолжности постановлением Думы.
Отраслевые и функциональные органы городской администрации(департаменты) осуществляют исполнительно-распорядительныефункции в определенных отраслях и сферах.
Префекты административных округов являются должностнымилицами городской администрации. Они в пределах своих полномочийосуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую иконтрольную деятельность на территориях соответствующих округов.
Органом власти района города Москвы является районная Упра-ва. Она состоит из районного собрания и главы Управы, вставляю-щего районное собрание и администрацию района.
Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного зна-чения, руководство хозяйственными и социальными службамирайона.
Глава Управы организует работу Управы на принципе единона-чалия, вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы,осуществляет правомочия Управы как юридического лица.
В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, связан-ные с формированием органов власти Москвы, разграничением ихполномочий и взаимодействием между ними на различных ровнях.
Существенными особенностями характеризуется организациясистемы власти в Республике Калмыкия. Она представляет собойединую централизованную систему по вертикали — от президента,являющегося главой республики и высшим должностным лицом, до166
руководителей предприятий. Органами власти на местах являются неглавы администрации или мэры, а представители президента. Пред-ставительная и исполнительная власть на местах соединены. Пред-ставители президента одновременно представляют представительнуюи исполнительную власть и назначаются президентом.
Разумеется, что те или иные особенности в системе исполнитель-ной власти имеются и в других субъектах Российской Федерации.
В качестве общего правила, вытекающего из Конституции Рос-сийской Федерации, законов и иных правовых актов, следует при-знать, что вертикаль организационного механизма государственногоуправления ограничивается уровнем, за пределами которого действу-ют органы местного самоуправления.
Правовой статус структурных подразделений органов испол-нительной власти и их аппаратов определяется положениями о них,утверждаемыми различными органами и должностными лицами впределах их компетенции. Например, федеральные министры, пред-седатели государственных комитетов утверждают штатные распи-сания и положения о структурных подразделениях министерств, госу-дарственных комитетов. Но, как показывает практика, положения оботдельных структурных подразделениях, специализированных нафункциях общегосударственного значения, утверждаются Президен-том или Правительством Российской Федерации. Имеются также под-разделения, которые по существу являются органами отраслевого илимежотраслевого управления, но формально введены в структуруминистерства, государственного комитета (например, из подразде-лений центрального аппарата Министерства транспорта РоссийскойФедерации, осуществляющих специальные функции отраслевого уп-равления сформированы автомобильно-дорожная служба, службаморского флота и служба речного флота, возглавляемые заместите-лями министра; функции упраздненного Государственного комитетасанитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации воз-ложены на Департамент государственного санитарно-эпидемиоло-гического надзора Министерства здравоохранения Российской Феде-рации). Это обстоятельство учитывается при определении их адми-нистративно-правового статуса.
Формирование системы органов исполнительной власти не явля-ется самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние наразвитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять приналичии необходимых условий. К числу общих условий нормальнойработы органов исполнительной власти следует отнести:
а) наличие качественного и стабильного законодательства;
б) четкое определение правового статуса всех звеньев испол-нительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами
167
других ветвей государственной власти, а также объектами управляю-щего воздействия;
в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивномсмысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организа-ционные импровизации парализуют работу. На основе вычлененияобъективно необходимых функций государственного управления идолжны создаваться органы исполнительной власти;
г) законодательное упорядочение службы в государственныхорганах;
д) установление реальной неотвратимой правовой ответствен-ности служащих государственных органов, в том числе повышеннойдля должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение дру-гих правонарушений;
е) установление гарантий ограничения действия закона Пар-кинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого ап-парата, возникновению параллельно действующих управленческихструктур, расширению и углублению бюрократизма в системе испол-нительной власти;
ж) необходим постоянный государственный и общественный кон-троль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.