ющим согласования в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации. Правительство Российской Федерации делегирует своиполномочия федеральным органам государственной власти по управ-лению и распоряжению объектами федеральной собственности. Неко-торые из них, о чем уже говорилось, делегированы Государственномукомитету Российской Федерации по управлению государственнымимуществом — по вопросам создания и реорганизации федеральныхпредприятий, назначения представителей государства в акционерныхобществах и т.д. федеральным органам исполнительной власти, на ко-торые возложены координация и регулирование деятельности в соот-ветствующих отраслях (сферах) управления, оно делегировало совер-шение таких юридических действий, связанных с созданием, реор-ганизацией и ликвидацией федеральных предприятий, как утверж-дение уставов в соответствии с типовым уставом, утверждаемымГосударственным комитетом Российской Федерации по управлениюгосударственным имуществом; назначение на должность и освобож-дение от должности руководителей федеральных предприятий; заклю-чение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями.
На него возложено обеспечение реализации принципов прива-тизации государственных и муниципальных предприятий; руководст-во приватизацией федеральной собственности.
Правительство Российской Федерации осуществляет разнообраз-ные полномочия в области административно-политической деятель-ности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов госу-дарства, по обеспечению обороны страны и государственной безопас-ности; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране соб-ственности и общественного порядка, борьбе с преступность”.
Правительство Российской Федерации осуществляет меры пореализации внешней политики Российской Федерации. Правительст-во объединяет и направляет работу министерств, государтвенныхкомитетов и других подведомственных органов, не вторгаясь, однако,в сферу компетенции Президента Российской Федерации, югда речьидет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Правительству.
Правовыми формами осуществления Правительством своих пол-номочий являются постановления и распоряжения, обязательный кисполнению в Российской Федерации. Правительство же обеспечива-ет и исполнение издаваемых им актов. Конституция Российсюй феде-рации предусматривает принятие федерального Закона о порядке дея-тельности Правительства.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избраннымПрезидентом. Но предусматривается возможность и его досрочнойотставки.
148
Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией Рос-сийской Федерации (ст. 117). Правительство само может подать в от-ставку; решение о его отставке может принять Президент РоссийскойФедерации; недоверие ему может быть выражено ГосударственнойДумой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимае-мое большинством голосов от общего числа депутатов Государствен-ной Думы; вопрос о доверии Правительству может быть поставленперед Государственной Думой его Председателем. При отказе в до-верии Президент может принять решение об отставке ПравительстваРоссийской Федерации.
Основания для отставки Правительства в КонституцииРоссийской Федерации не обозначены.
В случае отставки или сложения полномочий ПравительствоРоссийской Федерации по поручению Президента продолжает дейст-вовать до сформирования нового Правительства Российской Феде-рации.
В обеспечении деятельности Правительства Российской Феде-рации важную роль играет его аппарат, который образуют: руководст-во аппарата; секретариат Председателя и секретариаты заместителейПредседателя Правительства; департаменты экономики; финансов;
социального развития; собственности и регулирования естественныхмонополий; науки и высоких технологий; международного сотруд-ничества; по вопросам СНГ; по взаимодействию с субъектами Россий-ской Федерации и связям с Советом Федерации; по взаимодействию сГосударственной Думой и общественными организациями; государст-венной службы и кадров; реформирования агропромышленного комп-лекса и защиты окружающей среды; реформ в жилищно-коммуналь-ной сфере, строительстве и производственной инфраструктуре; рефор-мирования промышленности и конверсии; культуры и информации;
юридическое; Правительственный архив Российской Федерации; уп-равление организационного и социального обеспечения; УправлениеГлавного военного эксперта; Управление протокола ПравительстваРоссийской Федерации; Секретариат Экспертного совета при Прави-тельстве и др.
В правовом положении данных органов имеются общие и специ-фические черты. Общим является то, что:
а) они представляют собой в организационно-правовом отноше-нии самостоятельные, обособленные звенья; они пользуются самосто-ятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органамидругих ветвей власти а также с Правительством Российской Федера-ции, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;
б) выполняют специализированные задачи и функции федераль-ного значения в пределах компетенции установленной нормативнымиправовыми актами;
149
в) в своей деятельности руководствуются Конституцией Россий-ской Федерации, федеральными законами, правовыми актами Пре-зидента и Правительства Российской Федерации. Право каждого изних индивидуализируется положением о данном органе, в концент-рированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию,основы организации;
г) руководители федеральных органов (министерств и др.) обла-дают рядом однородных полномочий в решении определенных вопро-сов. Они утверждают структуру и штатное расписание центральногоаппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенцииназначают и освобождают работников; утверждают положения оструктурных подразделениях органа и решают другие вопросы.
Руководители этих органов несут персональную ответственностьза выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач иосуществление ими своих функций;
д) имеется совпадение основных правовых форм их деятельности.Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В положениях оконкретных органах исполнительной власти называются также ука-зания, положения, наставления, правила, уставы. Но такой подход несвязан с тем или иным их видом.
Общее состоит также в том, что перечень видов указанных орга-нов устанавливается Президентом Российской Федерации. В соответ-ствии с данным перечнем создаются конкретные федеральные органыисполнительной власти.
Наряду с общими правовой статус федеральных органов испол-нительной власти включает специфические черты, установленныеприменительно к их определенным организационно-правовым фор-мам. Различия имеются в:
а) характере их деятельности.
Министерство Российской Федерации — федеральный органисполнительной власти, призванный осуществлять различные по сво-ему характеру виды деятельности; проводить государственнуюполитику в установленной сфере; осуществлять управление в соответ-ствующей области; координировать здесь деятельность иных феде-ральных органов исполнительной власти, но только в случаях, уста-новленных федеральными законами, указами Президента и постанов-лениями Правительства Российской Федерации.
Юридические особенности функций и полномочий федеральныхминистерств определяются, во-первых, прежде всего тем, является лиминистерство органом отраслевого или межотраслевого управления;
во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министер-ства межотраслевой компетенции осуществляют преимущественнофункции координации и регулирования, а также решают конкретныевопросы в порядке реализации данной функции.150
Министерства отраслевой компетенции осуществляют разнопла-новые функции, “привязанные” к функционированию и развитию со-ответствующей отрасли. Они участвуют в формировании государст-венной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; раз-рабатывают и реализуют федеральные целевые и отраслевые програм-мы по развитию отрасли; выступают государственными заказчикамипродукции, используемой в отрасли и т.д.
Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет разно-образные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля(см. Часть вторую учебника).
Государственный комитет Российской Федерации, федеральнаякомиссия — федеральные органы исполнительной власти призванныеосуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координациюпо вопросам, отнесенным к их ведению; функциональное регулиро-вание в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральныйнадзор России являются федеральными органами исполнительнойвласти, осуществляющими специальные (исполнительные, контроль-ные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обозна-чены основания создания различных форм федеральных органовисполнительной власти, выполняющих однородную по своему харак-теру деятельность.
б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на двегруппы.
Характерным для правового положения большинства федераль-ных органов исполнительной власти является то, что они находятся введении Правительства Российской Федерации. К другой группе отно-сятся органы, подведомственные Президенту Российской федерациипо вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Феде-рации, федеральными конституционными законами, федеральнымизаконами.
В положениях о конкретных федеральных органах вопрос о под-чинении их Президенту Российской федерации решается по-разному.В одних случаях применяется вышеизложенная формулировка, вдругих устанавливается, что тот или иной орган подведомствененПрезиденту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Рос-сийской Федерации, и подчиняется Правительству Российской Феде-рации. Следует иметь в виду, что независимо от различий в фор-мулировках во всех случаях, когда руководитель федерального органавходит в состав Правительства, такой орган в той или иной степениему подчиняется.
К федеральным органам исполнительной власти, подведомствен-ным Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным151
за ним Конституцией Российской Федерации либо иными законода-тельными актами Российской Федерации, относятся, например, ми-нистерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральнаяслужба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведкиРоссийской Федерации, Федеральная служба безопасности Россий-ской Федерации, Федеральная пограничная служба Российской Феде-рации, федеральная служба внешней разведки Российской Федера-ции, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию,Федеральная архивная служба Российской Федерации и др.
Таким образом, Президенту Российской Федерации напрямуюподчинены в основном органы, представляющие атрибуты государствакак политической организации, обладающей аппаратом принуж-дения.
Однако характер конституционных полномочий Президента та-ков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его веденияоказываются и другие федеральные органы исполнительной власти.Не оговорены также ограничения для законодательного решения этоговопроса. Формальность проступает особенно ярко при понимании то-го, что Президент Российской Федерации назначает и освобождает отдолжности руководителей этих органов.
Проблема в другом: прямое подчинение федеральных органовисполнительной власти Президенту Российской Федерации ограничи-вает полномочия Правительства Российской Федерации по руководст-ву соответствующими органами, ослабляет его влияние на них и конт-роль за их деятельностью;
в) определении их правового статуса. Положения о федеральныхорганах исполнительной власти, подведомственных ПрезидентуРоссийской Федерации, утверждаются Президентом, а о других феде-ральных органах исполнительной власти — ПравительствомРоссийской Федерации;
г) назначении и освобождении руководителей. Оно такжке осуще-ствляется с учетом вышеназванных групп органов. ПрезидентомРоссийской Федерации назначаются руководители подведомственныхему органов федеральной исполнительной власти, а руководителидругих — Правительством Российской Федерации;
д) правовом положении руководителей федеральных органовисполнительной власти. Кроме особенностей в подчинение, назна-чении на должность и освобождении от должности, специфика их ста-туса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в сос-тав Правительства Российской Федерации министры Российской Фе-дерации (федеральные министры). Осуществляя руководство возглав-ляемыми министерствами, министры одновременно участвукют в при-нятии правительственных решений с правом решающего голоса. Госу-
152
дарственный комитет, федеральная комиссия возглавляется соответ-ственно председателем государственного комитета Российской Феде-рации, председателем федеральной комиссии России, федеральнуюслужбу возглавляет руководитель (директор) федеральной службыРоссии, российское агентство — генеральный директор российскогоагентства; федеральный надзор — начальник федерального надзораРоссии. Их руководители не входят в состав Правительства по долж-ности и не имеют права решающего голоса при решении им тех илииных вопросов.
Кроме того, руководители некоторых федеральных органовисполнительной власти являются одновременно первыми заместите-лями или заместителями Председателя Правительства РоссийскойФедерации. Соответствующие органы подчиняются, во-первых, Пра-вительству Российской Федерации как таковому, во-вторых, возглав-ляющим их первым заместителям либо заместителям в текущей дея-тельности;
д) способах организации и решении подведомственных вопросов.Министерства являются коллегиальными органами. Они руководятвозглавляемыми министерствами на основе единоначалия, несут пер-сональную ответственность за выполнение возложенных на соответст-вующие министерства задач и функций.
§ 7. Федеральные органы исполнительной власти
В федеральном министерстве образуется коллегия в составе ми-нистра (председатель коллегии), его заместителей по должности, атакже других руководящих работников системы министерства. Членыколлегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утвержда-ются Правительством Российской Федерации.
Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельностиминистерства и принимает соответствующие решения большинствомее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся вжизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий меж-ду коллегией и министром министр проводит в жизнь свое решение.Вместе с тем докладывает о разногласиях, в зависимости от формыподчинения министерства, Президенту и Правительству РоссийскойФедерации, либо лишь Правительству, если он находится только в егопрямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить Президенту иПравительству свое особое мнение по принятому решению.
Государственные комитеты, федеральные комиссии по опреде-лению должны быть и некоторые из них действительно являются кол-легиальными органами в юридическом смысле слова. Ими, как кол-легиальными органами, образуются коллегии в составе председателя153
комитета (председатель коллегии), его заместителей, руководящихработников комитета и подведомственных ему организаций.
В положениях о такого рода государственных комитетах, действо-вавших ранее, дифференцировались компетенция комитета как кол-легиального органа, его председателя, коллегии, в том числе и право-вые формы их решений. Чаще всего комитеты принимали по вопросамсвоей компетенции постановления, а их председатели — приказы,инструкции, давали указания. Постановления являлись межведомст-венными актами, а акты председателя издавались по внутриведомст-венным вопросам.
Государственный комитет, федеральная комиссия, так кол-легиальные органы, не равнозначны органам, осуществляющим дея-тельность на коллегиальной основе. Ведь на такой же основе действу-ют и единоначальные органы. Известно, что в этих целях в них созда-ются коллегии.
Государственные комитеты, являющиеся единоначальными орга-нами, строятся обычно по модели министерств.
Некоторые государственные комитеты имеют статус фeдepaльнoго министерства. Например, Указом Президента Российской Феде-рации от 28 октября 1994 года Государственному комитету РоссийскойФедерации по управлению государственным имуществом установленстатус федерального министерства .
Правовое положение федеральных служб, российских агентств,федерального надзора во многом аналогично тому, которое занимаютгосударственные комитеты, федеральные комиссии. Это касается по-рядка их образования, назначения руководителей, подчиненности ут-верждения положений о них. Особенности связаны с комбиниро-ванием их специальных функций; соотношением их удельнто веса вдеятельности конкретных органов этих видов (см. гл. данюго учеб-ника). Хотя строго говоря, возложенные на них “исполнительные,контрольные, разрешительные, регулирующие...” функции в раз-личном соотношении входят в сферу деятельности и других федераль-ных органов исполнительной власти. Для деятельности федеральныхслужб, агентств, надзора, как правило характерна лишь их большаяспециализация.
В зависимости от характера функций и полномочий федеральныеорганы исполнительной власти могут быть сведены с известиям допу-ском условности в следующие группы:
а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо иходнородными комплексами;