§ 8. Органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации
По отношению к единой системе исполнительной власти Рос-сийской Федерации необходимо различать две группы органов ис-полнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составля-ют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительнойвласти образуют единую систему. Ее основу составляют пределы ве-дения Российской Федерации и полномочия Российской федерации попредметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской федерации. Вторую группу составляют органы испол-нительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ве-дения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совмест-ному ведению с субъектами Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции Рос-сийской федерации).
Субъекты Федерации формируют свои системы органов в соот-ветствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общиепринципы организации их органов государственной власти. Установ-ление таких принципов относится к совместному ведению Российской
157
Федерации и ее субъектов. По этому предмету предусматриваетсяиздание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иныхнормативно-правовых актов субъектов Федерации.
Системы органов исполнительной власти различных субъектовФедерации имеют существенные различия в количестве и формах со-ставляющих их органов. Однако организация исполнительного властисубъектов Российской Федерации имеет свою логику, определеннуюсложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь.выделяются отрасли, их комплексы и т.д.). Поэтому в субъектахРоссийской Федерации действуют органы исполнительной! властиобщей, отраслевой, межотраслевой компетенции. Но их формы неунифицированы. В субъектах Российской Федерации они определяют-ся с учетом исторических, национальных традиций, стремления прер-вать психологическую связь населения с прошлым, и, не в последнююочередь, субъективными представлениями и “вкусами”, симпатиями кзарубежному опыту тех, от кого зависит решение этого вопросов. Иног-да импровизации на этот счет приводят к неудачным решениям. Врядли можно оправдать привнесение на российскую землю таких наиме-нований местных органов власти, как “мэр”, “префект” и т.п.,, не соот-ветствующих традиционным русским названиям местных управлен-ческих структур.
Система и формы органов исполнительной власти в республикахопределяются их Конституциями, законами и иными актами; другихсубъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовымиактами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези-дента Российской Федерации.
В системе государственной власти субъектов Российской феде-рации выделяются президенты, главы субъектов Российской Феде-рации или главы их администрации. В конституциях республик и ус-тавах других субъектов Российской Федерации их статус определяетсяразличным образом, но все они обладают широкими полномочиями всфере исполнительной власти.
Варианты установления изначального статуса президентов главсубъектов и их администрации в основном сводятся к следующим.
В республиках президенты являются:
а) главой государства и главой исполнительной власти (напри-мер, в Северной Осетии);
б) главой государства в республике (Республика Татарстан);
в) главой республики, ее исполнительной власти и ПредседателемПравительства (Республика Бурятия);
г) главой государства и его высшим должностным лицом (Рес-публика Ингушетия);
158
д) главой государства и исполнительной власти, высшим должно-стным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Кал-мыкия) .
В Республике Коми глава республики осуществляет исполнитель-ную власть, является главой государства и возглавляет Правительст-во. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицомРеспублики Карелия является Председатель Правительства. Высшимдолжностным лицом Удмуртской Республики является ПредседательГосударственного Совета. По Конституции Республики Дагестан Пре-зидент является главой государства. Исполнительную власть здесьвозглавляет Государственный Совет Республики.
Такого рода варианты обнаруживаются в определении статусаглав (глав администрации) других субъектов Российской Федерации.При этом конкретные наименования их определяются уставами субъ-ектов. Они именуются собственно главами администрации, губернато-рами, мерами и т.п.
Губернатор Ставропольского края является высшим должностнымлицом и председателем правительства края. Губернатор Иркутскойобласти является главой, высшим должностным лицом области; онвозглавляет исполнительную власть и является главой администрацииобласти. Глава (губернатор) Курганской области является высшимдолжностным лицом области. Губернатор Ленинградской области яв-ляется высшим должностным лицом и возглавляет системуисполнительной власти области. В Липецкой области учреждена дол-жность главы администрации, под руководством которого осуществля-ет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермскойобласти является высшим должностным лицом области, обладающимполномочиями руководителя администрации области. В Пермскойобласти действует глава администрации. В Москве и Санкт-Петербур-ге главы администрации именуются мэрами.
При всей значимости юридических различий и оттенков в опреде-лении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т.п.в субъектах Российской Федерации все они обладают в сфереисполнительной власти компетенцией общего характера. С различнойстепенью детализации она обрисована в конституциях и уставах субъ-ектов Российской Федерации. Важные элементы правового статусаглав администраций закреплены также в Положении о главе адми-нистрации края, области, города федерального значения, автономнойобласти, автономного округа, утвержденном Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 3 октября 1994 года.
Органами общей компетенции являются:
Правительства (Кабинет Министров) республик, образуемыелибо представительными органами государственной власти, либо Пре-
159
зидентами, либо на основании сочетания выборности или утверж-дения представительными органами глав правительств и назначенияна должности других членов. В одних республиках они возглавляютсяпредседателями правительств (кабинетов министров), в других прези-денты являются одновременно главами правительств. Председателиправительств назначаются на должности представительными орга-нами государственной власти или президентами. В республике Ка-релия предусматривается избрание главы Правительства населением.
Например, Правительство Республики Дагестан образуется Госу-дарственным Советом Республики в составе Председателя Правитель-ства, его заместителей и министров. По предложению ПредседателяПравительства Государственный Совет вправе ввести в состав Пра-вительства руководителей других республиканских органов Прави-тельство Республики Коми формируется главой Республики Коми.Председатель Республики Северная Осетия — Алания назначается иосвобождается от должности Президентом Республики, а Председа-тель предлагает Президенту структуру и персональный составПравительства.
Однако в конституциях некоторых республик отсутствует необ-ходимая четкость в регламентации формирования правительств этихреспублик. Иногда определяется состав правительства, но в опреде-ляются органы и лица, уполномоченные назначать и освобождать отдолжности председателя Правительства, его заместителей, министрови других должностных лиц, входящих в его состав.
Администрация краев, областей, автономной области, авто-номных округов обеспечивает осуществление общих для даннойтерритории задач социально-экономического развития, исполнениезаконов Российской Федерации, актов Президента и ПравительстваРоссийской Федерации, связь между органами государственной влас-ти и органами местного самоуправления.
Администрация является органом исполнительной власти общейкомпетенции. Это понятие является родовым, применяемые к орга-нам этих субъектов, именуемым правительством, образование кото-рых предусматривается Уставами субъектов Российской Федерации, иименуемым администрацией в собственном смысле слова.
Структура администрации определяется Уставом данного субъек-та Российской Федерации или в установленном им порядке Напри-мер, по Уставу Иркутской области администрация области состоит изгубернатора, первого заместителя и заместителей главы админист-рации (в данном случае главой администрации является губернатор),структурных подразделений, осуществляющих полномочия дополни-тельной власти в конкретных сферах управления. В соответсвии с Ус-160
тавом Липецкой области структура администрации устанавливаетсяобластным Собранием и т.д.
Руководство деятельностью администрации края, области, городафедерального значения, автономной области, автономных округовосуществляет глава соответствующей администрации на принципеединоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъектов (губернатор и т.д.) — не всегда глава администрации. Например, руководитель, (председатель) администрации (правительства) Курганской области назначается главой (губернатором) области с согласия областной Думы.
Должность главы администрации замещается путем выборов. В тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назна-
чаются и освобождаются от должности Президентом Российской Фе-
дерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
Глава администрации является высшим должностным лицомсубъекта Российской Федерации, входит в единую систему испол-
нительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также вчасти реализации полномочий, переданных федеральными органамиисполнительной власти органам исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации.
По определенным вопросам глава администрации подчиняетсяПрезиденту и Правительству Российской Федерации.
В пределах установленной компетенции глава самостоятельноосуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельнымиполномочиями федеральных органов, делегированными субъектамиРоссийской федерации; полномочиями органов исполнительной влас-ти субъекта Российской Федерации по предметам совместного веденияРоссийской федерации и ее субъекта; полномочиями органов испол-нительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения.
К компетенции главы администрации отнесено решение многихконкретных вопросов формирования состава администрации, бюджетасубъекта Федерации, представительства в федеральных органах ит.д. Глава осуществляет широкие полномочия в рамках компетенцииадминистрации в целом.
Правовой основой компетенции органов исполнительной властисубъектов Российской Федерации служат правовые акты органов госу-дарственной власти, а также конституции и уставы этих субъектов, вкоторых обозначены предметы ведения Российской Федерации, пред-
1 Положение о главе администрации, края, области, города федерального значения,автономной области, автономного округа Российской федерации от 3 октября 1994года // Российская газета 1994 7 октября
6—2215 161
меты ее совместного ведения и предметы ведения соответствующегосубъекта Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской федерацииобладают разнообразными полномочиями в области формированиясистемы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и уче-та; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, уч-реждениями и организациями всех форм собственности, а также вконкретных отраслях и сферах экономического, социально-культур-ного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, обра-зования культуры и др.) .
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерацииразрабатывают и представляют на утверждение представительномуоргану по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение;
распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собствен-ности данного субъекта Российской Федерации; разрабатывает и осу-ществляют программы в области управления экономикой, культур-ной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению за-конности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка,борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенцииправовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иныеисполнительно-распорядительные функции и полномочия, изложен-ные на них Конституцией Российской Федерации, законам и инымиактами компетентных органов.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерацииобщей компетенции осуществляют ряд полномочий внеораслевогохарактера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнениепланов и программ социально-экономического развития, бюджетасубъекта Российской Федерации; разрабатывают предложения к пла-нам и программам, принимаемым федеральными органами и за-трагивающим интересы субъектов Российской Федерации решаютвопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждениюобъектов собственности субъекта Российской Федерации; организуютмероприятия по приватизации имущества, находящегося в собствен-ности этих субъектов и др.
Большинство полномочий указанных органов увязано с конкрет-ными отраслями и сферами деятельности.
1 См.. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 'О краевом,областном Совете народных депутатов и краевой, областной адмиистрации”Конкретные изменения в этот Закон внесены Указом Президента РоссийскойФедерации от 22 декабря 1993 года № 2266 “О действии закоодательстваРоссийской федерации об органах государственной власти крае, областей,городов федерального значения, автономной области, автономых округовРоссийской Федерации” // Собрание актов Президента и ПавительстваРоссийской Федерации 1993. № 52. Ст. 5072
162
В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют со-ответствующие региональные программы по рациональному исполь-зованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают плани-рование использования земель, контроль за их использованием иохраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведениеобязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями рас-тений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством.Они организуют подготовку проектов и титульных списков по строй-кам и объектам, находящимся в собственности субъекта РоссийскойФедерации, и утверждают их. На них возложен контроль за соблю-дением утвержденных проектов строительства. К их компетенции от-несена выдача разрешений на строительство на землях субъектов Рос-сийской Федерации. Им предоставлено право приостанавливать стро-ительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и плановзастройки и др.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерацииосуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуни-каций: организуют транспортное обслуживание населения, контро-лируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопровод-ного транспорта; обеспечивают развитие на территории субъекта Рос-сийской Федерации сети автомобильных дорог; организуют работы поразвитию средств связи. В компетенцию органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации входят полномочия по вопро-сам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют рабо-ты по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водо-снабжения районов и городов; способствуют развитию меж-территориальных торговых связей и т.д.
В области социально-культурной деятельности: создают учреж-дения народного образования, культуры, здравоохранения, социаль-ного обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программыразвития этих сфер с учетом национально-культурных традиций на-селения; оказывают материально-финансовую и иную помощь ука-занным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпиде-миологического и радиационного состояния соответствующих терри-торий и т.д. Важным направлением их работы является разработкапрограмм социальной защиты населения и организация их испол-нения; создание фондов занятости населения и защиты от безра-ботицы; руководство работой учреждений и организаций социальногообеспечения и т.д.
В области административно-политической деятельности: органи-зуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдениена подведомственной территории; осуществляют меры, связанные соспасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собст-