6. Место административного права в правовой системе Российской Федерации.

Административное право, сохраняя свою специфику, выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни. Это, как уже отмечалось выше, предопределяется многообразием практического применения действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

Упоминалось также, что административное право играет в правовой системе РФ вспомогательную, служебную роль, в отличие, например,  от таких наиболее самостоятельных отраслей права, как гражданское, уголовное, международное, конституционное. Служебная роль административного права определяется целым рядом как внешних обстоятельств, так и группой факторов, вытекающих непосредственно из самой природы этой отрасли права.

Во-первых, в числе процессов, влияющих на содержание административного права, можно назвать следующие: а) сокращение масштабов централизованного админисртативно-правового регулирования (как известно, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); б) существенное возрастание роли региональных регуляторов; в) усиление значимости рекомендательных норм; г) обеспечение реальной самостоятельности управленческих подразделений различных уровней; д) усиление контрольно-надзорной и правоохранительной, а не распорядительной, функций административного регулирования.

Во-вторых, характеризуя служебную роль административного права, следует принимать во внимание обстоятельства, вытекающие из самой его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны в условиях построения правового общества, административное право усиливает свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере действия механизма исполнительной власти. Несоблюдение или недобросовестное выполнение административно-правовых норм влечет за собой приведение в действие предупредительных, пресекательных и карательных средстве административно-принудительного характера. Особая роль среди них отводится институту административной ответственности, а также административного процесса. Важное значение в данном случае имеет то обстоятельство, что   при помощи административной ответственности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих отношений, но и многих других - например, финансовых, трудовых, природоохранительных и т.п.

Наконец, во многих случаях, административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в качестве их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует норма административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых  и иных отношений. ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов,   государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно- служебных отношений; многие стороны компетенции надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права (например, природоохранительные инспекции и пр.).  

Итак, административное право строгих границ правового воздействия не имеет. В свою очередь, как уже отмечалось выше, сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права. Следовательно,  возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом, которое закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования и т.п. В частности, конституционно провозглашенные права и свободы человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ) практически в значительной мере также реализуются через сферу государственного управления.

Таким образом, административное право основывается на нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы  исполнительной власти, формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой, межотраслевой региональной и местной организации и т.п.

Совместно с гражданским правом административное нередко регулирует внешнюю сторону сходных общественных отношений имущественного характера - в зависимости от преобладающего значения тех или иных элементов метода правового регулирования.[9] (В данном случае подразумеваются договорные начала или административные предписания.)

Аналогично решается вопрос и о соотношении норм административного и трудового права. В то же время наиболее сложно провести грань между, например, административным правом и такими отраслями права, как финансовое, земельное, природоохранительное (экологическое), предпринимательское. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету ведения названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

 

 

 

 

 

Понятие и особенности административно-правовых норм

      В   административно-правовых   нормах    непосредственно    выражается

регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

      а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения  должной

упорядоченности   организации   и   функционирования   как   всей    системы

исполнительной власти (государственного  управления),  так  и  ее  отдельных

звеньев, рационального их взаимодействия;

      б) административно-правовые нормы определяют  тот  или  иной   вариант

должного, т.е. соответствующего интересам правового  государства,  поведения

всех   лиц   и   организаций,   действующих    непосредственно    в    сфере

государственного управления и  выполняющих  тот  или  ;     иной  объем  его

функций (например, администрация края, области), либо тем или  иным  образом

затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например,  общественные

объединения,  граждане).  Должное  поведение  предполагает,  какие  действия

можно совершать  (дозволения),  от  каких  следует  воздержаться  (запреты),

какие совершать необходимо (предписания). В этом и  выражается  по  существу

управляющее воздействие на поведение;

      в) административно-правовые нормы, действуя в  сфере  государственного

управления, прежде всего и главным  образом  предназначены  для  обеспечения

эффективной реализации конституционного назначения механизма  исполнительной

власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь  требований  законов  Российской

Федерации. Тем самым  они  выражают  сущность  исполнительной  ветви  единой

государственной власти;

      г)  административно-правовые   нормы,   определяя   границы   должного

поведения   в   сфере   государственного   управления,   служат    интересам

установления и обеспечения  прочного  режима  законности  и  государственной

дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-

управленческой деятельности;

      д) административно-правовые нормы в отличие от многих других  отраслей

российского права имеют свои  собственные  юридические  средства  защиты  от

посягательств  на  них   (невыполнение,   недобросовестное   выполнение   их

требований и т.п.). Имеется в  виду  административная  ответственность,  как

правило, наступающая во  внесудебном  порядке.  В  таком  же  аспекте  можно

говорить  и  о  дисциплинарной  ответственности,  рамки  применения  которой

несравненно  уже,  чем  у  административной  ответственности  (исключительно

служебные отношения).  Административные  средства  правозащиты  не  являются

чисто  административно-правовой  прерогативой.  С  их  помощью   практически

осуществляется   защита   не   только   административно-правовых   норм    и

регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других  отраслей

права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

      е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать  в

роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника.  Так,

с  их  помощью  обеспечивается  урегулированность   финансовых,   земельных,

трудовых  и  иных  отношений;  именно  на  их  основе  определяется  порядок

взимания  налогов,  сборов,  осуществляется  государственный   контроль   за

соблюдением  налогового,   природоохранного,   трудового   законодательства,

устанавливаются   основные   организационные   начала    предпринимательской

деятельности и т.п.;

      ж) административно-правовые  нормы  достаточно  часто  устанавливаются

непосредственно   в   процессе   реализации    исполнительной    власти    и

непосредственно ее субъектами.

      Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо

обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего  следует  решить

вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения)  и  правоустановления

(правотворчества).

      Любая правовая  норма  есть  акт  правотворчества  и  административно-

правовые  нормы   не   представляют   собой   какого-либо   исключения.   За

соответствующими    субъектами     исполнительной     власти     действующим

законодательством закреплены полномочия по  самостоя  тельному  установлению

правовых норм. Налицо административное законотворчество.

      Для административного права  характерно  юридическое  опосредствование

такой деятельности, основным содержанием  которой  является  исполнение  или

применение к конкретным  обстоятельствам  требований  законов,  составляющих

основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому  административно-

правовые нормы как регулятор  общественных  отношений  управленческого  типа

могут характеризоваться в  качестве  одной  из  важнейших  юридических  форм

правоприменения в сфере государственного управления.  Следовательно,  данные

нормы   несут   в   своем   содержании   двоякую   юридическую   "нагрузку":

правоустановительную   и   правоприменительную.   Между   этими    функциями

административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой  четко

выявляется следующая законо  мерность:  правоустановление  (правотворчество)

по  своей  сути  служит  целям  правоприменения  (исполнения).  Об  этом,  в

частности,  свидетельствует  тот  факт,  что  действующим  законодательством

установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной  власти  издаются

"во исполнение" законов.

      Однако вся совокупность действующих административно-правовых  норм  не

сводится  к  тем,   которые   устанавливаются   непосредственно   названными

субъектами. Многие нормы административного права  содержатся  в  Конституции

Российской Федерации. Ими определяются  основные  параметры  государственно-

управленческой деятельности  и  возникающих  в  ее  процессе  управленческих

отношений   (например,   конституционный    статус    личности,    субъектов

исполнительной власти и т.п.).  Почти  в  каждом  российском  законе  немало

административно-правовых норм.

     

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР - осуществляемый органами прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением этими органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Прокурор вправе: опротестовывать акты, издаваемые различными юридическими лицами, если они противоречат закону; привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, возбуждать производство об административном правонарушении; обеспечивать возмещение материального ущерба, причиненного нарушением закона, и т.д.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами. Соответствующие права ему предоставлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Основной закон не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117), отменять его акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.

Контроль за деятельностью исполнительной власти в стране Президент России осуществляет непосредственно, но главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных федеральных министров, руководителей иных центральных федеральных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах, глав администраций и других должностных лиц.

На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью органов исполнительной власти. Многие структурные подразделения Администрации вправе

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Контроль законодательных (представительных) органов власти.

Этот вид контроля регламентирован Конституцией (ст. 102, 103). Существует механизм построения контроля со стороны Федераль ного Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверж дении указов Президента о введении военного положения, чрезвычай ного положения, а также за решением Президентом вопроса о возмож ности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ (ст. 102 Конституции). К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, преду смотренных ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Рос сийской Федерации в иностранных государствах и международных ор ганизациях осуществляются Президентом после консультаций с соот ветствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Со брания (п. "м" ст. 83 Конституции). Формой контроля за деятельностью органов исполнительной влас ти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Феде рации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюд жета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па лату, состав и порядок деятельности которой определен в Федераль ном законе от 11 января 1995 г.' Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным испол нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюдже тов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначе нию; определение эффективности и целесообразности расходов госу дарственных средств и использования федеральной собственности оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов финансовая экспертиза проектов федеральных законов и норма тивных правовых актов федеральных органов государственной власти анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюдже тов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учрежде ниях; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреж дения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все ор ганизации и объединения вне зависимости от видов и форм собствен ности, если они получают, перечисляют, используют средства из феде рального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставлен ные льготы и преимущества. Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать усло вия для этого и предоставлять все необходимые документы и информа цию под угрозой юридической ответственности. По результатам про верок Счетная палата направляет проверяемым организациям пред ставления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверок передаются в правоохра нительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предпи сания, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжа лования в судебном порядке. Согласно ст. 77 Конституции, субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделе ны и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они особенно значительны в рес публиках, входящих в состав Федерации. Конституции республик ус танавливают, что представительные органы являются не только высши ми законодательными, но и контрольными органами.