Муниципальные ассоциации

Для централизованного представления своих интересов на государственном уровне муниципалитеты во всех странах образуют те или иные ассоциации. 

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются  Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов.

Начиная с 1950-х годов, с Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун[19]. 

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

• Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;

• Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;

• Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;

• Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.

Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения - достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны  для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов.

Межмуниципальная кооперация

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

• покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);

• создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);

• партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.

Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро-и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов.  В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками[20].

В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге[21].

ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ

«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание»[22].

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов. 

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться[23]. 

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически[24].  

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности»[25].

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет[26].

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

• во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должнобыть такимрезким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;

• во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

• в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики»[27].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани).  

66. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки

К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Конституционного Суда РФ и другие.

Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти³⁰.

Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе.

Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.

Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.

Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления — с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.

Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.

Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.

Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.

Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:

1. разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;

2. определяющие предназначение местного самоуправления;

3. закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;

4. устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;

5. закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;

6. устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;

7. устанавливающие гарантии местного самоуправления;

8. устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.

66. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий.

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки и распространяется на определенное население. В данной системе Конституция РФ выделяет два уровня: уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. В ст. 12 Конституции РФ данная иерархия уровней публичной власти определена следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция РФ и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственнойвласти:

• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;

• государственная поддержка местного самоуправления, которая включает создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. На федеральном уровне осуществляется Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г.³¹;

• установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;

• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;

• компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 4), полномочия органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 5), предметы ведения местного самоуправления (ст. 6);

• государственная регистрация устава муниципального образования, установление государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования (ст. 8 указанного Закона);

• установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49), которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;

• осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 51);

• возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 52).

В Указе Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»³² констатируется, что первый этап реформы местного самоуправления в основном завершен. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть отрыва местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть³³.

Можно выделить следующие направления влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

1. За исключением тех вопросов местного значения, которые перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и ее субъекты на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе расширять или сокращать перечень вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сокращение — соответственно их уменьшение. В этой связи представляется необходимым дополнить Федеральный закон «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормой, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным закономили законом субъекта Федерации допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.

2. Государство (Российская Федерация и ее субъекты) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Передав в собственность муниципальных образований соответствующее имущество, государство регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления, что обусловлено недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и ее субъектов заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований

3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые переданы муниципальным образованиям, что отражено в ч. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., а также в ст. 72 одноименного Закона 2003 г. Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативного правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.

4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например, финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др., хотя

5. система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловлена его информационно-методическая роль. Наиболее перспективными для данного

6. направления являются: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.³⁴

Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи».

В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется в первую очередь в отсутствии четко прописанных в законе механизмов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два механизма влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Первый заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственнойвласти обоих уровней, нарушающие права

местного самоуправления. О действенности этого механизма свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Второй механизм предполагает активизацию деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении³⁵. Представители муниципальных образований принимают также участие в работе специализированных государственных органов и их подразделений. В некоторых регионах органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает создание сонетов муниципальных образований субъектов Федерации (ст. 66), а также общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 67).

В становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Их взаимодействие с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблемразвития округа, области, края, республики. Вместе с тем такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, что способствует, в свою очередь, реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизации политической системы, подготовке кадров для муниципальных органов.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. относит:

1. принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2. обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3. обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления;

4. регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5. наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6. установление государственных минимальных социальных стандартов;

7. регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8. принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральнымиорганами государственной власти;

10. регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

11. обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12. установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

13. установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14. регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15. осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления за нарушения законов;

16. регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

17. регулирование основ муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления относятся:

1. принятие и изменение законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2. обеспечение соответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным;

3. регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность;

4. регулирование отношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;

5. обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6. наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7. принятие региональных программ развития местного самоуправления;

защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

8. обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

9. обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

10. установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение границ и наименований;

11. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации;

12. регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

13. законодательство о муниципальной службе;

14. принятие и изменение законов субъектов Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16)установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Характер и содержание перечисленных полномочий позволяют на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие программ развития местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенций государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства составляют приоритетное направление в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации на современном этапе. Это объясняется тем, что законодательная основа местного самоуправления в значительной степени формируется именно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах (основных законах) субъектов Федерации. Большинство из них, как правило, содержат раздел, посвященный местному самоуправлению, в статьях которого устанавливаются:

• статус местного самоуправления;

• принципы местного самоуправления;

• право граждан осуществлять местное самоуправление через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц;

• территориальные основы местного самоуправления;

• правовая основа местного самоуправления;

• финансово-экономическая основа местного самоуправления;

• полномочия местного самоуправления;

• формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• особенности организации и деятельности местного самоуправления в регионе;

• гарантии местного самоуправления.

В основном соответствующие разделы и статьи уставов носят общий характер, однако часть из них имеет отсылочный характер, и в них регулируются определенные вопросы местного самоуправления. Более полно и детально вопросы местного самоуправления регулируются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Приближенность системы местного самоуправления непосредственно к населению обусловливает необходимость постоянногопрямого ее контроля со стороны населения. Однако, как указывается многими исследователями местного самоуправления, эффективное осуществление такого контроля в настоящее время является проблематичным ввиду отсутствия действенных механизмов peaлизации³⁶. Конечно, контрольные механизмы со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления необходимо совершенствовать, но при этом нельзя полностью отдавать муниципальные образования на произвол местных властей. В настоящее время многие исследователи местного самоуправления приходят к выводу, что в кризисных ситуациях перспективным представляется использование законодательных схем, закрепляющих механизм непосредственного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов³⁷.

В настоящее время на основании ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. можно говорить о том, что в законодательстве РФ закреплен такой механизм федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления, который соответствии с терминологией законодателя представляет собой временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В качестве первого основания для введения временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления указывается ситуация, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией. В этом случае решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемого большинством (не менее ²/₃) голосов от установленного числа депутатов.

В качестве второго основания для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления указывается ситуация, когда вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образованийв отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. При этом законодатель оговаривает, что отмеченное условие может быть применено, если выполнены бюджетные обязательства федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджета конкретного муниципального образования.

В данном случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Следует особо обратить внимание на то, что временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации в течение одного года содня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Согласно Бюджетному кодексу РФ временная финансовая администрация, введенная в субъекте Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

1. организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Федерации (местного, бюджета) в порядке, установленном Правительством РФ (исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации). Заметим, что этот порядок еще не установлен. Полагаем, следовало бы установить единый порядок проведения аудита бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований³⁸;

2. организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом. Механизмы учета задолженности предусмотрены планом счетов бюджетного учета, однако, как представляется, соответствующие положения могли бы найти более четкое отражение в

Бюджетном кодексе РФ;

3. разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). В соответствии со ст. 168 Бюджетного кодекса РФ проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до

4. двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте Федерации (муниципальном образовании) в законную силу. Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). В частности, он вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение со

5. ответствующих органов государственной власти субъекта Федерации

6. (органов местного самоуправления). При этом, однако, четко не определены правовые последствия несогласования плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом;

7. осуществляет нормотворческие полномочия. Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной

8. власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом РФ (арбитражным судом).

Третьим основанием для федерального вмешательства (интервенции) в компетенцию местного самоуправления называется ситуация, когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом. При этом решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Федерации о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке, причем суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи³⁹.

66. Муниципальное образование как социально-экономическая система

Городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ 154, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Члены муниципального образования: Только граждане РФ, проживающие на его территории.

Ассоциации (союзы)

МО в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Им не могут передаваться полномочия ОМС, выборных должностных лиц ОМС ни под каким предлогом.

Их решения носят только рекомендательный характер и принимаются на основе консенсуса.

Символика МО

МО вправе иметь собственную символику (герб, эмблемы, др. символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национально-этнические и иные традиции и особенности. Это право МО, но не обязанность.

Характерные признаки муниципального образования

Наличие территории городского или сельского типа;

Наличие на этой территории компактно проживающего населения, объединенного общими интересами;

Факт прямого волеизъявления населения данной территории на создание муниципального образования, а также его санкционирование соответствующими государственными органами субъекта РФ;

Осуществление в данных территориальных пределах местного самоуправления;

Наличие на данной территории муниципальной собственности;

Наличие местного бюджета;

Наличие выборных органов местного самоуправления

муниципальное управление- это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;

б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);

в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

В связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно охватывать:

А) организацию и функционирование субъекта управления – органов местного самоуправления (управляющую подсистему);

Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (управляемой подсистемой);

В) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

66. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований

Вопрос об образовании и деятельности муниципалитетов в различных странах и на различных исторических этапах решался по-разному, но всегда с учетом множества факторов, связанных с общим политическим устройством государства, состоянием и формами ор­ганизации экономической жизни и др.

Для характеристики современного состояния вопроса необходи­мо учитывать два немаловажных обстоятельства:

1. Россия находится на переходном этапе развития, в ходе кото­рого изменяется и политическая система государства, и система всех экономических отношений, а следовательно, для проведения доста­точно полного и объективного анализа типов муниципальных обра­зований требуется изучение как предшествующей системы, так и системы, предусмотренной Конституцией Российской Феде­рации, принятой в 1993 г.

2. Переходная экономика и отсутствие устойчивой экономиче­ской ориентации делают эту систему достаточно подвижной; она на­ходится в стадии формирования, и вид ее далеко не окончательный. Именно этим обстоятельством вызваны положения Конституции, предусматривающие самостоятельность населения в определении структуры управления муниципальным образованием.

Вопрос о типологии муниципальных образований имеет свою длительную историю. Система местного самоуправления, сформированная в Россий­ской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на ус­тановлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индиви­дуальном подходе к территориям, имевшим собственные традици­онные формы управления и хозяйствования. Так, для «русских гу­берний» устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (общи­на) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов.

В целом вся система выстраивалась в границах адми­нистративно-территориального устройства губернии. Таким обра­зом, для всех «русских губерний» предусматривалось только два ви­да местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Царст­во Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматри­вался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, посколь­ку учитывал экономические, территориальные и национальные осо­бенности входящих в состав Российской империи территорий.

После 1917г. ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление кото­рой завершилось к началу 30-х гг. Принципиально важными при по­строении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управле­нию экономикой.

В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муни­ципальное управление периода нэпа с известной степенью автоно­мии местной власти было заменено на принцип жестко централизованно­го управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в ко­тором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необхо­димость учета других факторов и критериев при определении типо­логии местной власти, кроме административного и политического факторов. Именно они и были положены в основу всех администра­тивных реформ, проводившихся в СССР.

В результате сложилась система, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, входив­шие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов сис­тема административного соподчинения предусматривала три уров­ня: города районного, областного и республиканского подчинения.

В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории. Подобная централизация привела в итоге к тому, что в современных условиях наиболее сложно и болезненно эко­номические преобразования идут в бывших городах районного зна­чения и сельских Советах.

Немаловажным последствием подобной политики явилось и то, что эти муниципальные образования оказа­лись сегодня в полной инфраструктурной, бюджетной и кадровой зависимости от других муниципальных образований или государст­ва. Политика централизации, проводившаяся на селе, привела и к резкому оттоку населения из сельской местности, поскольку отсут­ствие органов власти на местах породило невозможность создать терпимые условия жизни для населения.

Традиции соподчинения муниципальных образований сохраня­лись во всех нормативных актах по вопросам местного самоуправле­ния вплоть до принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая предусмотрела равенство полномочий для всех муниципальных образований и заложила приоритет поселенческо­го принципа над территориальным.

Как уже говорилось ранее, систематизация форм муниципальных образований напрямую связана с критериями, по которым она будет проведена. Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население.Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образовании подразумева­ет, что в основу проводимой систематизации должны быть положе­ны показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов ме­стного самоуправления. Эти показатели легко применимы для не­больших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным со­поставление муниципальных образований поданному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России преду­сматривает равенство прав муниципальных образований вне зависи­мости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований возни­кают либо в результате законодательства субъектов России, кото­рым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обя­занностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие осо­бенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей — следствие иных факторов, и потому систематизировать их следует по причинам, а не по следстви­ям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муни­ципального образования.Данный критерий выступает как комплекс­ный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни му­ниципального образования. Так, экономическая организация обяза­тельно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят де­мографическая ситуация и профессиональная ориентация населе­ния. И наконец, немаловажно то, что создание оптимальных усло­вий для деятельности хозяйственных структур — одна из централь­ных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечива­ет благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образова­ния определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономиче­ской организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизло­женного, можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным ос­нованием для проведения систематизации муниципальных образо­ваний является система организации экономической жизни. Хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вы­шеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Админи­стративные способы управления экономикой часто приводили к то­му, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесен­ных сегодня к компетенции местного самоуправления, была центра­лизована и на протяжении многих десятилетий происходило посто­янное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадок­сальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, одна­ко, есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью за­висима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования — предмет дея­тельности органов власти.

Принадлежность муниципального образования к одной из ти­пологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней орга­низации управления, так и форм организации деятельности власти.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная ин­фраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.).Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным инте­ресом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муни­ципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исклю­чает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема примени­ма и для муниципальных образований в сельской местности с хутор­ским способом ведения хозяйства.

Для России, как и для большин­ства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

Для того, чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо прежде всего установить родовое понятие "хозяйство", чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина "муниципальное хозяйство".

Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны — как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, которые возложены на нее законом.

В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях. По определению Л.А. Велихова, муниципальное хозяйство — это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения"*.

муниципальное хозяйство— это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

Муниципальное хозяйство - это экономическая категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющимся органом власти и субъектом хозяйственных отношений и вследствие этого имеющим двойственную природу, и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности.

Прежде всего необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию мы можем вести их классификацию. Методика, предложенная при определении самого понятия "муниципальное хозяйство", предлагает подход, исходящий из того, что:

1. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.

2. Деятельность этих предприятий и учреждений направлена на удовлетворение общественных интересов.

3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

И с этой точки зрения мы можем выделить следующие элементы:

•муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);

•иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований:

•органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию — функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.

система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

• связь между государством и населением;

• связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным — обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

• муниципальные предприятия и учреждения;

• предприятия и учреждения иных форм собственности.

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Существует два основных подхода к определению муниципального образования

1)Советская школа (коммунальная) муниципальное хозяйство совокупность предприятий учреждений находящихся в собственности муниципалитетов(Гор газ, Гор свет школы, больницы)

2)С другой стороны муниципальное самоуправление это все хозяйствующие субьекты на данной территории

Современное качество муниципального управления характеризуется следующими показателями. В среднем по Российской Федерации местные бюджеты теряют около 30% расходной части и недополучают порядка 20% в доходной части, в результате неграмотного неквалифицированного управления.

Поэтому с точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы муниципального хозяйства, мы можем выделить несколько видов муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.

Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины) и основным ресурсом являются налоги на население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование.

Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее благополучных странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством. Применения метода хозяйствования является скорее исключением, нежели правилом.

Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства - отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты.

То есть налоги с населения и производителя продукции и услуг на территории муниципального образования, дополняются возможностью использования муниципальной собственности для получения рентных платежей. Другими словами, допускается управление муниципальной собственностью.

Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства - подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Другими словами, органы местного самоуправления используют как методы управления, так и методы хозяйствования.

Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако их роль и место в различных странах серьезно отличаются друг от друга.

Существование той или иной модели зависит от огромного количества факторов, главными из которых безусловно являются:

- объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;

- наличие и характер основных ресурсов территории;

- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;

- налогоспособность населения;

В зависимости от комбинации этих факторов определяется соотношение управления и хозяйствования, формируется конкретный вид муниципального хозяйства.

66. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления

Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления.

По статье 12 российской Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое бази-руется прежде всего на финансово-экономических основах.

Финансово-экономические основы местного самоуправления пред-ставляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регули-рующих отношения, связанные с формированием и использованием муни-ципальной собственности, местного бюджета и других местных финан-сов в интересах населения муниципального образования.

Эти основы служат удовлетворению потребностей населения муни-ципального образования, созданию необходимых условий для его нор-мальной жизнедеятельности. В значительной мере они определяются социально-экономическим развитием страны. Вместе с тем развитие и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономику страны в целом. Как правило, под экономической основой подразумевают муниципальную "материальную" собственность - здания, сооружения, предприятия, а под финансовой - "нематериальную" собственность - местный бюджет и внебюджетные фонды, которые формируются за счет налогов и сборов. Также в сос-тав финансово-экономических основ местного самоуправления включают имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органов местного самоуправления и иную собственность, служащую удовлетворению потребностей населения муниципального образования ( ст.28 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ).

решение населением вопросов местного значения с самостоятельным

владением, пользованием и распоряжением муниципальной собствен-ностью. Это разумно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы, ведь "важнейшую со-держательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собствен-ности". Вообще же самостоятельное решение населением вопросов местного значения возможно при соразмерности местных финансово-экономических ресурсов, которыми распологают органы местного само-управления, закрепленным в законодательстве функциям этих органов.

Особое значение ч.1 ст.13О состоит в том, что муниципальная собственность закрепляется в ней в качестве неотъемлемой составной части организации местного самоуправления. Она содержит существен-ный элемент конституционного статуса муниципальной собственности.

Самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления налогов и сборов, ре-шении иных вопросов местного значения подтверждает и ст.81 Консти-туции Республики Карелия. Эта статья копирует ч.1 ст.132 Основного Закона Российской Федерации. В этих статьях приводится перечень важнейших вопросов, решаемых органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что этот перечень является открытым, полно-стью он определяется федеральными законами и законами субъектов федерации. Кроме того, органы местного самоуправления могут рас-сматривать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не от-несенные к ведению других органов. Эта норма во многом связана с прошлой системой, со временами могущественных Советов.

Также, согласно ч.2 ст.132 Конституции России, органы мест-ного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финан-совых средств. Однако в российской практике это требование Консти-туции редко соблюдается и местному самоуправлению передаются одни полномочия без всякой финансовой поддержки. А ведь признание и га-рантированность местного самоуправления государством предполагает, что оно берет на себя определенные обязательства по созданию необ-ходимых экономических, финансовых и других условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Право местного самоуправления на достаточные собственные фи-нансовые ресурсы и необходимость их соразмерности возложенным на местное самоуправление функциям подтверждает и ст.9 Европейской Хартии о местном самоуправлении. На необходимость самостоятельного распоряжения материально-финансовыми ресурсами указывает также ст.4 Декларации "О принципах местного самоуправления в государ-ствах - участниках содружества".

Согласно ст.6 Федерального Закона "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению местного самоуправления относятся 3О вопросов местного значения. Три из этих предметов ведения, относящиеся к финансово-экономиче-ской основе местного самоуправления, обеспечивают возможность осу-ществления остальных полномочий. Эти полномочия: 1)владение, поль-зование и распоряжение муниципальной собственностью; 2) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 3) содержание и использование жилищ-ного фонда и нежилых помещений. Эти полномочия во многом соответ-ствуют финансово-экономическим функциям местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные на-правления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, задачами и целями, на достижение которых направлена муниципальная деятельность. Муниципальная деятельность ведется во многих направлениях, но основных функций выделяют шесть. Одну из них - управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления - с уверенностью можно отнести к финансово-экономическим функциям. В некоторой сте-пени финансово-экономическими являются и такие функции как обеспе-чение комплексного развития территории муниципального образования и обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, так как развитие территории во многом осуществляется за счет мест-ных финансов, а удовлетворение потребностей населения в указанных услугах в большинстве российских муниципальных образований осуще-ствляется при помощи муниципальной собственности.

66. Состав органов местного самоуправления, их задачи и формы

Местное самоуправление — один из атрибутов демократического общества. Существование самоуправляющихся территориальных общностей с самостоятельными компетенциями делает управление более эффективным и в то же время обеспечивает участие граждан в управлении государством.

«Местное самоуправлениеозначает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных общностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.

Это право осуществляется советами или собраниями, члены которых были избраны в ходе свободных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и которые могут иметь исполнительные органы, подотчетные им. Это никоим образом не исключает возможности проведения собраний граждан, референдумов или иных форм непосредственного участия граждан в делах государства, насколько это предусматривается законом.» ⁴⁰

Местное самоуправление, являясь самостоятельным обособленным явлением политической и социальной структуры общества, в системе государственного управления занимает место нижнего уровня управления. Основными элементами структуры местного самоуправления являются местные (муниципальные) органы власти.

Муниципальная власть — это система управления городом или селом (сельской территорией), предназначена для их развития и защиты, для удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребностей, для организации выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством.

Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах.

Эта власть существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.

Не трудно заметить, что местная власть обсуждает разные по своей природе хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений.

В городехозяйственная функция органов местной власти связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующейурбанистической структурыи той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.

В сельскойже местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительноредконаселенных сельских пространстви, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.

Отметим, что хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются друг с другом: город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть какую-либо роль без этой местности. Он создает как бы тяготеющую к нему территорию, опутывая своими хозяйственными связями. Иногда эти связи захватывают целые континенты и многие страны.

Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.

К сожалению, приходится констатировать тот факт, что в современной российской муниципальной науке, а в особенности в российском законодательстве, предпринята бесперспективная, на наш взгляд, попытка нивелировать разницу между сельской и городской местной властью.

Здесь выделяются прежде всего городские формы; при этом, как это ни удивительно, в тысячелетней истории городов мы наблюдаем очень немного видов организации городской власти по территориальному признаку. В сущности, таковых существует всего только два.

К первому виду территориальных форм можно было бы отнести города с районной системой организации.

В качестве примеров здесь можно вспомнить русские города с их «концами», «советскую модель» с районными советами, цеховую организацию европейских средневековых городов и т.д.

Второй вид — это единая (общегородская) система, исключая внутреннее городское деление на дополнительные формы самоуправления или административного управления.

Типичный пример такого рода — города США, где не существует внутригородского деления на самоуправляющиеся районы, а также города почти всех стран с «английской» моделью самоуправления.

Формы организации местной власти в сельской местности также целиком и полностью зависят от традиции и национального уклада, однако и здесь можно выделить некоторые общие виды.

К первому из них можно отнести организацию местной власти в формесельских поселений— деревень, аулов, сел и т.д.

Ко второму — так называемую организацию сельской территории, например графства в США и т.п.

Разница между этими видами очевидна. В первом случае мы имеем дело с плотной группой населения, сконцентрированной на небольшой территории и управляющей гораздо более значительной сельской территорией, хозяйственно связанной с ним; можно назвать такую группу населения поселением. Здесь следует обратить внимание на Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления» от 28 августа 1995 г., в части первой, главе первой, дающей следующее определение муниципального образования: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Совершенно очевидно, что Закон не определяет, что же такое поселение.

Во втором же случае население распыленона значительной территории, причем каждый из жителей управляет своей собственной частной территорией и объединены эти частные территории, как правило, искусственно, на основе действующего законодательства. Типичным примером такого рода может служить графство в США или сельский район в Российской Федерации.

Определимся, что видом муниципальной властимы называем исторически установившийся порядок взаимоотношений между местной властью и государством.

До настоящего времени в истории человечества известны три вида муниципальной власти:

1. Административная власть, т.е. такая власть, когда местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. когда общиной руководит государство.

2. Полное местное самоуправление, т.е. право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти.

3. Смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одна ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью «сверху».

Второй вид местной власти в истории России никогда не встречался. Этот вид обычно и связывают с идеями о полностью самоуправляемом обществе, именно этот вид сегодня пытаются привести в Россию.

Третий вид в истории России доминирующий. Вместе с тем этот вид наиболее непрочен, он постоянно эволюционирует либо в сторону первого, либо в сторону второго.

Впрочем, эволюция эта может быть весьма долгой. В России она иногда тянулась десятками лет. Этот вид способен очень быстро трансформироваться, но быстрая трансформация идет всегда в сторону возвращения к первому виду. Типичный пример такой трансформации — изменения в местной власти России в 1993 г. когда буквально в течение месяца третий вид был насильственно сверху трансформирован в первый.

При наличии первого вида местная власть, как правило, не является частью никакой собственности: ее бюджет является частью государственного. Земля, недвижимость, иная собственность, расположенная на территории, подчиненной местному органу местной власти, находясь в пользовании последнего, фактически является государственной собственностью.

Второй вид местной власти отличается наличием независимого местного бюджета, находящегося в полной собственности органа местной власти, а также земли, находящейся в границах управляемой им территории, и иного принадлежащего ему движимого и недвижимого имущества.

При смешанном виде устанавливаются те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования местной (муниципальной) собственности.

Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей общества.

Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они ни существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.

Функциями местной властиобычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе существования и развития местного сообщества.

С точки зрения видового аспекта местной власти различными (при различных видах власти) будут способы исполнения функций, а не сами функции.

Различными специалистами насчитывается до 30—35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие:

— развитие территорий местного сообщества и земельного хозяйства;

— развитие городской архитектуры; общее планирование развития;

— организация работ для развития территории местного сообщества;

— решение жилищного вопроса;

— благоустройство территории местного сообщества;

— удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества;

— организация народного образования в муниципальном масштабе;

— поддержание правопорядка и борьба с преступностью;

— пожарная охрана;

— санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д.

Как отмечено выше, данные функции свойственны любому виду местной власти. Однако мировой опыт показал, что только та или иная система местного самоуправления в состоянии обеспечить наиболее полное и целостное исполнение властями своих собственных функций.

Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и центрального (федерального) управления.

Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе, поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами. Важно отметить, что такое четкое разделениедолжно быть не только на бумаге в виде законов, конституций, уставов, но и иметь реальное воплощение в жизни.

Проще говоря, те функции местной власти, которые были описаны выше, могут быть действительно функциями местной власти и исполняться ею или же могут быть закреплены за субъектом государства, центральной властью и исполняться ими.

Как правило, перечень функций, закрепленных за тем или иным уровнем, не является чем-то застывшим и стабильным. В обществе почти всегда идут процессы перераспределения функциональных обязанностей властей на разных уровнях. В целом можно выделить три группы функций и полномочий, осуществляемых местными органами власти:

1. Те, что относятся к решению вопросов местного значения, т.е. затрагивающие жизнедеятельность данного сообщества.

2. Функции, присущие централизованному государственному управлению и не передаваемые в ведение органов местной власти, такие как координация, контроль, надзор и т.д.

3. Государственные функции передаются в ведение муниципальных и иных самоуправленческих образований государственными органами. Передача производится в законодательном порядке, реализация переданных полномочий находится под контролем вышестоящего органа. Примером может служить широко распространенная практика исполнения муниципалитетами федеральных программ по социальному обеспечению в США и работа местных органов власти по ликвидации последствий стихийных бедствий в России.

Все три группы функций связаны между собой уже хотя бы тем, что перечень их не является постоянной прерогативой государственного и самоуправленческого органа и соотношение их может со временем меняться. Поэтому попытка провести абсолютные границы между ними (вплоть до противопоставления) не имеет ни теоретического обоснования, ни примеров в истории.

Наиболее общее противопоставление местных и региональных функций состоит в следующем: локальными признаются функции, которые могут осуществляться отдельными муниципальными и иными органами местного самоуправления, обладающими достаточно узкой территориальной юрисдикцией.

При определении задач, которые должно выполнять правительство на местах, необходимо учитывать фактор окружающей среды, т.е. распространение на сопредельные с территорией муниципалитета территории властных отношений иных государственных и самоуправленческих институтов.

В России функциональное разграничение деятельности государственных и местных органов власти закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», где подробно рассматриваются всевозможные предметы ведения местного самоуправления: «В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления» (ст. 6, п. 1), при этом устанавливается право государственных органов, в том числе и региональных, самостоятельно формировать перечень таких вопросов.

Определенный в п.2 ст. 6 Закона перечень попросту смешивает функции местной власти с ее правами и даже с элементами ее основ, что придает данному пункту Закона невнятный вид, общее понимание того, что же все-таки должны делать местные органы власти, практически идентично американским представлениям об этом.

Заметим, что примерно одинаковое понимание функций местной власти должно, по логике вещей, вести и к схожему пониманию проблемы основ местной власти. Однако в действительности этой схожести нет ни в законодательной базе, ни на практике.

В действительности это может означать либо то, что нынешнее местное самоуправление в России создано искусственно, либо то, что оно не в состоянии нормально выполнять свои функции.

1. Местное самоуправление, являясь самостоятельным обособленным явлением политической и социальной структуры общества, в системе государственного управления занимает место нижнего уровня управления.

2. Местное самоуправление может осуществлять в различных видах и формах. Принципиально различается содержание организации местной власти в поселениях, где население сконцентрировано на определенной небольшой территории, и организация местной власти в сельской местности, где население распылено по значительной территории.

3. Взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления реализуется через понятие вида муниципальной власти.

4. Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и федерального уровней управления.

5. Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе, поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции.

66. Организационная структура местной (городской, районной, поселковой) администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления – это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Кроме того, статья 14 пункт 5 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». То есть законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

Для примера можно рассмотреть структуру и деятельность органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода.

К органам и должностным лицам местного самоуправления города Нижнего Новгорода относятся:

1. Городская Дума города Нижнего Новгорода;

2. Глава города Нижнего Новгорода;

3. Администрация города Нижнего Новгорода, с входящими в ее структуру районными и поселковыми администрациями;

4. муниципальные служащие города Нижнего Новгорода, имеющие статус должностных лиц.

Основой деятельности местной власти являются, правовые и финансово-экономические ресурсы.

Правовую основу органов местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного значения; областное законодательство; уставы (положения) о местном самоуправлении.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, её недра, леса, вода, растительный и животный мир), движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций; иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения потребностей населения соответствующих территорий.

Муниципальной собственностью управляют и распоряжаются органы местного самоуправления. Они могут передавать ее в пользование, сдавать в аренду, а также осуществлять иные сделки в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. К компетенции муниципального образования относится также право учреждать муниципальные унитарные предприятия и учреждения, определять цели, условия и порядок их деятельности и другие полномочия⁴¹.

Таким образом, в данной сфере местные власти имеют (по Уставу города Нижнего Новгорода) довольно широкие полномочия, что должно способствовать наиболее эффективному удовлетворению потребностей населения.

«Финансы города включают в себя средства бюджета города, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления города, средства внебюджетных и валютных фондов и другие финансовые средства.

Администрация города в соответствии с законодательством Российской Федерации и по согласованию с городской Думой вправе выпускать муниципальные муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения».

К тому же органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета, а превышение доходов над расходами не подлежит передаче государственным органам, а используется на нужды муниципального образования. Что предусматривает довольно широкий круг полномочий местной власти по формированию и распоряжению финансовыми ресурсами, что позволяет, помимо всего прочего, осуществлять свою деятельность на самостоятельной основе (на сколько это возможно).

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации «Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы» Значение этих положений сложно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации». Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется местным самоуправлением самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

66. Особенности муниципальной службы. Процесс муниципального управления

В период после второй мировой войны во многих странах для создания муниципальной службы в обосновываемой модели были положены следующие основания, закладываемые сегодня и в России.

1. Признание демократии в качестве целесообразной и социально приемлемой формы организации и функционирования муниципальной власти. Объективно возникающие при этом противоречия между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством и суверенностью) муниципальной власти разрешает муниципальная служба.

2. Формирование правового государства, в котором системообразующим фактором общественной жизнедеятельности становится закон, а не руководящая воля отдельных лиц. Обеспечение качества закона и его реального исполнения возлагается на муниципальную службу.

3. Возрастание значения и ответственности муниципального управления в деле практического освоения интеграционных зависимостей современного общества. Реализация этой роли возможна только при развитой муниципальной службе.

Кроме того, муниципальная служба исходит и из других оснований: из актуальности национальной консолидации; необходимости стабилизации и укрепления гражданского общества; роли муниципальной политики в экономическом развитии и т.д. Многое однозначно говорит в пользу муниципальной службы как социально-правового института.

Сложность состоит в одном: в выборе и практической реализации национальной моделимуниципальной службы, ибо нет муниципальной службы вообще, универсальной, пригодной для всех и вся. Муниципальная служба имеет национальную природу, базируется прежде всего на историческом и культурном наследии своей страны.

Сущностная характеристика России, говоря обобщенно, состоит в ее державности. И не только потому, что эта идея взята от Византии и исторически живет в России по меньшей мере со времен Ивана III, но и по глубоко объективным обстоятельствам и причинам. Имеются в виду прежде всего обширность территории с тяжелыми почвенно-климатическими условиями; малонаселенность при высоких перепадах плотности населения; слабые коммуникации с затрудненной эксплуатацией в зимний период; отсутствие экономических взаимосвязей отдаленных друг от друга регионов; низкий в целом уровень экономического и социального развития; многонациональный состав населения и т.д. (перечень может быть очень длинным). В результате влияния названных и иных факторов форму и жизнеспособность российскому обществу всегда придавало государство. Отсюда и сильная зависимость между государством и обществом в истории России. Да и геополитическое ее положение таково, что без мощной муниципальности в стране не просто взыграют сепаратистские, центробежные тенденции, но она будет буквально «растянута» мировыми центрами силы, находящимися по периметру ее границ.

По вышеназванным причинам в России может быть только такая муниципальная служба, которая соответствует ее природе и сполна учитывает ее уникальность.

Из сущности российской муниципальности выводятся следующие требованияк муниципальной службе РФ, объективно определяемые ее местом и ролью в обеспечении и укреплении российской муниципальности:

1) целостность муниципальной службы на всей территории страны, во всей системе муниципальной власти и сориентированность на единство Российской Федерации;

2) согласованность концептуальных подходов в организации и правовом регулировании многообразных проявлений муниципальной службы Российской Федерации на разных ее уровнях и в различных видах;

3) демократический и федеративный характер построения и функционирования муниципальной службы Российской Федерации;

4) подчинение всех элементов и взаимосвязей муниципальной службы Российской Федерации обеспечению рациональности и эффективности процессов властных отношений и муниципального управления по всей стране;

5) придание муниципальной службе Российской Федерации общественного авторитета, доверия граждан, способности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны.

66. Использование современных информационных технологий в работе местной администрации

Современный этап развития общества характеризуется интенсивной информатизацией всех сфер его жизнедеятельности. Данный факт определяет необходимость широкого использования информационных технологий по всем направлениям развития общества и особенно в области государственного управления. Использование информационных технологий (ИТ) предоставляет принципиально новые возможности для повышения эффективности работы органов государственного управления и местного самоуправления.

В связи с этим, от государственного служащего ожидают эффективного использования новых ИТ в своей профессиональной деятельности, адаптируемости к быстро изменяющимся ИТ, способности к саморазвитию, умения находить эффективные решения управленческих задач с помощью ИТ, креативности и инновационности при их использовании.

Одним из важнейших факторов повышения эффективности и качества муниципальной службы является информационно-методическая поддержка деятельности органов местного самоуправления на основе:

• обеспечения доступа к нормативной, правовой, научной, методической и справочной информации по вопросам государственного управления и местного самоуправления;

• персонифицированного доступа к служебной, а также к учебной и образовательной информации;

• интеграции управленческих ресурсов органов государственной власти различных уровней;

• обеспечения согласованной коллективной работы сотрудников органов местного самоуправления.

Эти требования нашли свое отражение в Федеральной целевой программе "Электронная Россия 2002-2010". Программа предусматривает разработку и внедрение в деятельность федеральных и региональных органов власти широкого спектра специфичных ИТ (автоматизированный учет справочной информации, геоинформационные системы управления территориями, электронный документооборот, порталы органов государственного управления, информационные системы управления федеральными программами и национальными проектами и др.).

На базе общефедеральной программы в ряде регионов разработаны целевые программы по развитию информационных систем для автоматизации деятельности органов местного самоуправления. Но нужно отметить тот факт, что таких регионов немного, и, в целом по России, темпы развития ИТ в органах местного самоуправления находятся на более низком уровне, чем в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ.

Основными трудностями, значительно тормозящими развитие информатизации в органах местного самоуправления, следует назвать такие, как недостаточное финансирование, ведомственная разобщенность, низкий уровень профессионализма специалистов по информатизации органов государственного и муниципального управления. Наряду с этим, отмечается отсутствие единого подхода в использовании информационных ресурсов и единой системы классификаторов, кадастров и регистров, несовместимость информационных ресурсов, недостаточная открытость информации и многое другое. Кроме того, слабое развитие информационно-коммуникационных технологий и их практическое использование во многом определяется низким уровнем информационной, компьютерной грамотности, как населения, так и государственных и муниципальных служащих.

Вместе с тем, в настоящее время очень мало организаций разработчиков специального ПО предлагают всеобъемлюще комплексные решения. Некоторые разработчики программных продуктов сфокусированы на работе со структурированными данными, в то время как другие хорошо работают с неструктурированной информацией. Отдельные производители предлагают продукты, способные работать с различными типами данных одновременно, но, как правило, некоторые важнейшие функции остаются пока слабо реализованными.

Большой практический опыт в области комплексной автоматизации управленческой деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга накоплен ОАО "Центр компьютерных разработок". С 2001 года в районных администрациях Санкт-Петербурга успешно эксплуатируется автоматизированная информационная система для территориальных исполнительных органов государственной власти (АИС ТО).

АИС ТО - это комплекс автоматизированных систем, баз (банков) данных и корпоративных автоматизированных сервисов, обеспечивающих деятельность аппарата территориального управления и осуществляющих решение задач, необходимых для обеспечения деятельности руководства и органов власти Администрации Санкт-Петербурга, а также иных органов власти и управления.

АИС ТО позволяет руководителям и сотрудникам органов государственного управления и местного самоуправления:

• Найти и получить информацию, необходимую для принятия решений в ходе выполнения функций управления, возложенных на органы местного самоуправления;

• Провести анализ, в том числе с использованием электронной карты, поступившего обращения граждан, запросов органов власти или других организаций;

• Планировать мероприятия по благоустройству территории муниципального образования;

• Накапливать информацию, необходимую для управления, и осуществлять информационное взаимодействие с территориальными исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Внедрение АИС ТО обеспечивает включение муниципального образования в единое информационное пространство исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, что существенно повышает эффективность решения задач органами местного самоуправления.

В настоящее время ОАО "Центр компьютерных разработок" имеет положительный опыт внедрения и сопровождения отдельных подсистем АИС ТО в муниципальных образованиях Санкт-Петербурга: "Муниципальный округ 65", "Литейный округ", "Муниципальное образование город Петергоф".

В рамках АИС ТО для муниципального управления может предоставляться следующая информация:

• Электронная карта в границах муниципального образования;

• Технические характеристики зданий, квартир, комнат на территории муниципального образования;

• Данные о населении муниципального образования;

• Данные о договорах аренды земельных участков и нежилых помещений на территории муниципального образования;

• Картографическая информация о планах градостроительства;

• Картографическая информация о разрешениях на выполнение работ, связанных с нарушением благоустройства на территории муниципального образования;

• Информация об обращениях граждан по вопросам коммунального хозяйства;

• Информация об объектах инвестиций на территории муниципального образования;

• Информация о неблагополучных семьях и несовершеннолетних нарушителях;

• Информация о ТСЖ на территории муниципального образования;

• Информация об административных нарушениях на территории муниципального образования;

• Картографические слои, разработанные по заказу муниципального образования;

• Информация из Единого реестра юридических лиц;

• Информация из Единого реестра индивидуальных предпринимателей.

Однако деятельность органов местного самоуправления как структуры, непосредственно связанной с населением и его интересами, отличается от деятельности районных администраций своей спецификой. Учитывая этот факт, а также организационные и финансовые трудности с развитием автоматизации, возникающие в органах местного самоуправления, ОАО "Центр компьютерных разработок" предлагает гибкую политику в области развития и внедрения АИС ТО для нужд муниципальных образований.

Сотрудники ОАО "Центр компьютерных разработок", опираясь на апробированные и хорошо зарекомендовавшие типовые решения АИС ТО, разработали базовый комплект подсистем для муниципальных образований, который обеспечивает автоматизацию основных направлений деятельности местных администраций муниципальных образований. В дальнейшем базовый комплект можно дополнять другими существующими типовыми подсистемами или вновь разработанными подсистемами, учитывающими индивидуальную специфику конкретного муниципального образования.

Базовый комплект для органов местного самоуправления включает в себя следующие подсистемы:

1. Информационная система картографического анализа предназначена для информационной поддержки принятия решений на основе поиска, отображения и анализа картографической информации, а также семантической и документальной информации, накопленной в хранилище данных и связанной с графическими объектами. В состав системы может быть включено полнофункциональное рабочее место ГИС ZULU 5.2, которое может быть использовано для создания и редактирования картографических слоев.

Система картографического анализа имеет следующие возможности:

• Наглядное отображение, обеспечение пространственного анализа информации, имеющейся в муниципальном образовании;

• Реализация различных видов поиска по объектам, имеющим адресную привязку;

• Организация быстрого и расширенного поиска данных по практически любым запросам пользователя;

• Возможность создания стандартного набора тематических картографических слоев, как получаемых из внешних источников, так и разрабатываемых в органе местного самоуправления, подключение и отключение слоев;

• Обеспечение привязки баз данных и электронных копий документов к картографической информации;

• Использование тематической раскраски и подписей;

• Измерение расстояний и площадей;

• Обеспечение анализа состояния инженерных сетей;

• Выделение как отдельных графических объектов, так и групп объектов с последующим отображением информации по ним;

• Некоторые возможности по редактированию картографических слоев;

• Печать найденной информации производится в табличном виде. При этом производится экспорт отображаемых данных в формат Excel или Word.