Раздел III. Формы управленческих действий

исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурах-манов выделяют следующие его признаки: 1) участие в административном договоре органа государственного управления; 2) содержание административного договора носит организационно-управленческий характер; 3) правовой базой административного договора являются нормы административного права; 4) наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность). Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем»1.

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных

1 Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 86. См. также: Иванов В. В. Некоторые вопросы теории нормативного договора // Право и политика. 2000. № 4. С. 33—45.

Глава 14. Административный договор

425

договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д.1 Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников2. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения — скорее гражданско-правовые сделки, а не административные договоры.

В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за

' См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 200.

2 Там же. С. 197.

3 См.: Советское административное право / Под ред. П. Т. Василен-кова. М., 1990. С. 151-152.

426