Кто оплатит развитие?

Без ответа на этот ключевой вопрос все рассуждения о развитии являются демагогией. В конце 1970-х годов в западных странах процессы деиндустриализации и перемещения капитала в развивающиеся страны привели к изменению условий формирования городских бюджетов, рост городских расходов перестал сопровождаться соответствующим или опережающим ростом городских доходов, а дотации и субвенции остались на прежнем уровне или начали сокращаться. В этих условиях городские администрации начали активно искать пути решения возникающих проблем, равно как и новые источники пополнения бюджета, чтобы обеспечить достигнутый уровень социального обеспечения и нормальное функционирование общественного сектора городской экономики. Крайне ограниченные возможности увеличения налогового бремени на население потребовали изменения подходов к управлению городским развитием. Ответом стал тезис об ограниченности ресурсов развития, конкурентных преимуществах города и нарастающей конкуренции между городами. Городская политика сдвинулась от невмешательства в городскую экономику к прямому участию администраций в предпринимательстве.

Основные черты подобной политики можно свести к следующим пунктам:

1. Изменение принципов формирования городского бюджета, расширение сферы неналоговых поступлений за счет получения прибыли от участия в предпринимательской деятельности и привлечения налоговых средств к операциям на рынке недвижимости в интересах городского сообщества.

2. Public-private partnership, что неточно переводится на русский язык как частно-государственное партнерство, поскольку речь идет не о партнерстве государства и частного сектора (данный союз описывается в терминах монополизма и коррупции), а о согласовании интересов местного самоуправления и частной инициативы.

3. Наличие долговременной стратегии развития. Городской маркетинг вышел на первый план. Согласно предпринимательской парадигме, стратегии развития городов должны быть: а) инновационными, позволяющими нарастить конкурентные преимущества; б) четко формулировать цели и способы их достижения в обозримой перспективе и в) активно продвигать себя на рынке, формируя собственный бренд и имидж.

4. Создание квазигосударственных (муниципальных) агентств, которые берут на себя координирующую и посредническую роль при реализации проектов.

5. Создание и использование экспертных сетей и институтов, которые позволяют «обкатать» проекты городского развития.

6. Наличие сильного мэра и городской команды, позволяющей мобилизовать ресурсы для реализации городских «предпринимательских» проектов. Возрастание возможности ошибок при авторитарном принятии решений нивелируется открытыми публичными и экспертными дискуссиями, а также процедурами согласования интересов.

7. Создание благоприятного предпринимательского климата. Города не только сами становятся участниками бизнеса, но и создают множественные финансовые и нефинансовые стимулы и преимущества для его успешного осуществления. Административная и социальная сферы городского хозяйства начинают работать на рост доходности бизнеса.

Предпринимательские идеи были необыкновенно популярны в 1990-х - начале 2000-х годов, когда городская политика в США и Западной Европе была переориентирована в пользу экономического роста, усиления конкурентоспособности городов, территориального маркетинга (город как оптимальное место локализации и ведения бизнеса), поиска новых источников доходов и частно-государственного партнерства. Например в Германии более 50 городов приняли идеи предпринимательского подхода к развитию. Среди них - крупнейшие городские агломерации Берлина, Мюнхена, Кёльна, Гамбурга и Франкфурта. В Голландии - Амстердам и Роттердам, в Великобритании - все крупнейшие города, включая Лондон, в Испании - Мадрид и Барселона, в Турции - Стамбул. Во Франции и Италии идея никогда не была особенно популярной, распространяясь лишь на малые и средние города.

Несмотря на широкое распространение и видимые успехи, эйфория от предпринимательского подхода к развитию городов закончилась разочарованием, все громче стали высказываться сомнения относительно полезности конкуренции для городского развития. Причин охлаждения было довольно много.

Во-первых, успех города определяется тем, насколько «сходятся» вектора экономического (увеличение конкурентных преимуществ) и социального (общественное согласие и удовлетворенность жизнью) развития. В идеале оба вектора должны быть взаимодополняющими. Однако опыт использования предпринимательского подхода показал, что они скорее взаимно исключали друг друга: чем более город становился конкурентоспособным, тем менее он был социальным, росла имущественная сегрегация, снижался уровень общественного согласия. Оказалось, что не столько бизнес работал на расширение общественных фондов и возможностей, сколько, наоборот, общественные фонды использовались для развития бизнеса.

Во-вторых, хотя конкуренция между городами способствует наращиванию преимуществ, особенно с точки зрения экономической эффективности, она несет с собой и чрезвычайно высокие риски для развития городов, связанные с «летучестью» глобального капитала и его ориентацией на краткосрочные инвестиции. Яркий пример: финансовый кризис 1998 года, когда практически в один день с финансовых рынков Юго-Восточной Азии ушли миллиарды долларов, что нанесло существенный удар по экономике ее крупнейших центров и запустило цепочку последующих кризисов. Аналогичный эффект мы наблюдаем сегодня и в российских городах, оказавшихся в ситуации резкого недофинансирования многих проектов в силу закрытия банками кредитных линий. Даже такой амбициозный и имеющий символическую значимость проект, как «Москва-Сити», оказался замороженным.

В-третьих, понятная озабоченность городов необходимостью привлекать внешние инвестиции заслонила противоречие между высокой мобильностью капитала и локальной привязанностью города. Города тратят колоссальные усилия на «привлечение» капитала, а последний не демонстрирует никакой «благодарности», продолжая искать лучшие условия для размещения. В итоге «плата» города за полученные инвестиции оказывается выше получаемых выгод. Конкуренция за финансовые ресурсы привела к неоправданному дублированию дорогостоящей инфраструктуры: клонированию международных аэропортов, конгресс-центров, бизнес-парков, гигантских спортивных комплексов, концертных залов и прочих символических проектов, призванных подчеркнуть значимость и современность города. Во все это были вложены значительные бюджетные средства, но достаточного числа потребителей не нашлось, и инфраструктура оказалась сильно недоиспользованной. Более того, в условиях кризиса многие компании стали сворачивать деятельность и стремительно покидать провинциальные центры, возвращаясь на свои «старые», чаще всего столичные, адреса. Для города это означает, что, вместо ожидаемой прибыли, он должен наращивать затраты на поддержание созданной, но не используемой инфраструктуры.

В-четвертых, жесткие условия конкуренции обрекают успешные города на унификацию городской среды и приватизацию общественных пространств. Поскольку, если у тебя нет того, что есть у соседа, ты теряешь в конкурентоспособности, а восполнить «пробелы» легче всего за счет общественных, как бы «ничьих», фондов. Одинаковые торговые центры, пешеходные зоны с фигурами, главная улица с одними и теми же витринами, исчезающие общественные пространства, когда-то служившие украшением города, имитация исторической застройки в центрах городов, следование стандартному набору символических проектов в духе храма Христа Спасителя - все это дань конкуренции. Одновременно города, лишенные «конкурентных» преимуществ - не столичные, не имеющие экспортно-ориентированных производств, расположенные в стороне от главных транспортных путей и зависящие от бюджетных трансфертов, - оказываются в еще более тяжелой ситуации, поскольку все ресурсы оттягиваются центрами, заявляющими о своих претензиях на статус «мировых городов», «полюсов роста» и «локомотивов развития».

Наконец, изменилась структура конкурентных преимуществ. Традиционные факторы успеха, такие, как экономическая специализация, природные ресурсы, наличие дешевой и качественной рабочей силы, низкие транспортные расходы, все больше отходят на второй план, а социально-культурные параметры города - качество и обустроенность городской среды, интенсивность культурной и социальной жизни, политическая стабильность, низкий уровень бедности и преступности, позитивный имидж, прозрачность системы принятия решений - выходят на первый. Характерный пример размещение завода «Nissan» в России. Одним из условий при выборе места для строительства было обеспечение иностранному менеджменту предприятия высокого качества жизни, предполагавшего не только комфортное жилье, но и общую культурную атмосферу города. Именно этот фактор стал ключевым при выборе между Петербургом и Пермью, а не «дешевизна» городской земли и рабочей силы.

Такой сдвиг в определении преимущества городов подводит нас к ответу на вопрос «Кто оплатит развитие?». В условиях высокой подвижности капитала и его зависимости от ситуации на мировом рынке устойчивый спрос на более высокое качество жизни в городе может создать только местный, в значительной степени малый или средний бизнес, а также сами люди - жители городов. То, что люди «оплатят развитие» (как они это делали всегда), не означает тотальной платности всего, включая воздух. Речь идет, во-первых, об инвестициях горожан в самих себя, собственную жизнь и свое дело, будущее своих детей и, во-вторых, об инвестициях, полномочия на которые население делегирует властям, предполагая, что собираемые налоги будут потрачены в общих интересах на общественный «бесплатный» сервис.

Конечно, когда власть не слишком зависит от собираемости налогов и не чувствует своей обязанности отчитываться перед населением за производимые траты, более того, стремится снять с себя социальные обязательства, второе утверждение отчасти повисает в воздухе, но первое - работает. Эгоистически инвестируя в себя, люди инвестируют в городское развитие и городское благоустройство. Берусь утверждать, что именно расширение возможностей инвестиций населения в собственное жилье, образ жизни, образование детей в постсоветские годы кардинально изменили жизнь российских городов.