§ 2. Институционные принципы приватизации жилых помещений

Принцип добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Характеризуемый принцип является одной из гарантий в сфере жилищных прав граждан и находит свое закрепление, отражение и проявление в нормах института приватизации жилых помещений, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с приватизацией жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Так, в ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" определено, что приватизация жилья - это бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Эта норма-определение, по нашему мнению, включает по меньшей мере два следующих существенных момента. Во-первых, это означает, что решение о приватизации занимаемого жилого помещения наниматель принимает по своей доброй воле и исходя из своих интересов. Данное положение подкреплено нормой, определяющей порядок приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений. В частности, в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" установлено, что решение о приватизации жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда должно приниматься уполномоченными органами по заявлениям граждан, то есть указанная добрая воля должна исходить от жильцов, а не от каких-либо органов или должностных лиц. Данное положение законодательства нашло отражение в Определении Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 10 декабря 1999 г., где указано, что "заявление граждан о передаче жилых помещений в собственность должно быть добровольным, а не вынужденным по предложению местной администрации" <1>. Более того, Закон не только провозглашает право граждан по своему усмотрению ставить и решать вопросы приватизации занимаемых ими жилых помещений, но и предусматривает возможность защиты этого права при его нарушении, установив, что в случае отказа гражданину в удовлетворении желания приватизировать занимаемое жилище он вправе обратиться в народный суд за защитой его нарушенного права (см. ст. 8 указанного Закона).

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4. С. 20.

Во-вторых, добровольность приватизации жилых помещений означает, что всякое прямое или косвенное воздействие или давление на нанимателя жилого помещения и членов его семьи, направленное на принятие и реализацию решения о приватизации занимаемого жилого помещения помимо их воли, является незаконным. Если сделка по приватизации жилья была совершена под влиянием обмана, насилия, угрозы, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой стороной или в результате стечения тяжелых обстоятельств, то наступают последствия, предусмотренные ст. 179 ГК РФ. В таких случаях сделка может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего. Если сделка признана недействительной хотя бы по одному из указанных оснований, то потерпевшему возвращается другой стороной все полученное по сделке. При этом не имеет значения, от кого исходило такое неправомерное воздействие: от должностных лиц, осуществляющих приватизацию жилищ, либо со стороны других граждан. Закрепленный в Законе принцип добровольности осуществления гражданами приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда, по нашему мнению, также означает, что воздействие на граждан не должно оказываться не только через действия должностных или иных лиц, но и со стороны законодателя и органов, издающих подзаконные акты, путем установления в них неблагоприятных факторов, ухудшающих положение нанимателей жилых помещений и вынуждающих их приватизировать жилища. Такой путь ускорения приватизации жилищ незаконен. Решение данной проблемы возможно через закрепление других принципов, стимулирующих граждан к приватизации жилищ, и отмену различных ограничений в этом деле. Собственно, в этом направлении пока и идет развитие норм жилищного права, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу приватизации жилищ, и отмену различных ограничений в этом деле. В частности, таким стимулирующим фактором, в известном смысле, является установление принципа бесплатности приватизации жилых помещений.

В то же время следует отметить, что, принимая добровольное решение о приватизации занимаемого жилого помещения, наниматель обязан получить на это согласие членов своей семьи (супруга, совершеннолетних детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев, а в исключительных случаях - и совместно с нанимателем проживающих и ведущих с ним общее хозяйство), поскольку они в соответствии с требованием ЖК РФ имеют равные с ним права по пользованию жилым помещением. Если указанные граждане перестали быть членами семьи нанимателя (например, расторгнут брак супругов, выросшие дети образуют самостоятельные семьи и т.д.), но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, необходимо и их согласие на приватизацию жилища, так как бывшие члены семьи нанимателя жилого помещения, продолжающие проживать с ним, также имеют равные права и обязанности с нанимателем по пользованию жилым помещением, а следовательно, и равное право на его приватизацию.

В отношении несовершеннолетних членов семьи следует сказать отдельно. В первоначальной редакции Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" о правах несовершеннолетних детей не говорилось. Жизнь показала, что многие несовершеннолетние дети в процессе приватизации жилья их родителями оказались на улице. В целях защиты законных прав и интересов несовершеннолетних в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" были внесены изменения. В редакции Федерального закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 11 августа 1994 г. этот вопрос решается следующим образом: 1) несовершеннолетние от 14 до 18 лет приобретают жилые помещения в собственность на общих основаниях, предусмотренных законодательством о приватизации; 2) жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства; 3) жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства. Если при решении вопроса о приватизации жилого помещения будет установлено, что кто-либо из указанных лиц, то есть лиц, как и наниматель, имеющих право пользования жилым помещением, возражает против приватизации жилого помещения (безотносительно к мотивам такого возражения), то осуществить ее невозможно ни при каких обстоятельствах, так как это противоречит принципу добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Если при описанной ситуации заинтересованное лицо обратится с иском в суд, то он не вправе давать оценку обоснованности мотивов отказа от получения жилья в собственность, а иск в таком случае не подлежит удовлетворению ни при каких обстоятельствах.

Принцип бесплатности приватизации гражданами жилых помещений. Этот принцип закреплен в норме Закона, свидетельствующей о том, что приватизация жилья - это "БЕСПЛАТНАЯ (выделено нами. - И.С.) передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде" (ст. 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Характеризуемый принцип представляет собой безвозмездное обращение в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда.

Законодатель, как известно, не сразу закрепил анализируемый принцип в Законе. Так, в первоначальной редакции Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" устанавливалось, что приватизация гражданами жилых помещений, находящихся в государственном и муниципальном жилищном фонде, осуществлялась как на возмездных началах в порядке продажи жилых помещений, так и безвозмездных - на основе бесплатной передачи гражданам жилых помещений. Бесплатно жилые помещения передавались в собственность гражданам по норме 18 кв. м общей площади на одного человека и дополнительно 9 кв. м на семью. Если жилая площадь превышала указанный размер, то она передавалась за установленную плату с учетом потребительских качеств жилья <1>.

--------------------------------

<1> Известно, что согласно первоначальной редакции этого Закона гражданам предоставлялось право самим осуществлять капитальный ремонт приватизированного жилья, но в таком случае компетентные органы обязаны были выплачивать им стоимость израсходованных на капитальный ремонт средств (см.: Обзор судебной практики "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 2.

Жизнь показала, что такой смешанный платно-бесплатный способ приватизации жилых помещений не способствует увеличению количества собственников на рынке жилья. В этих целях, а также в целях стимулирования граждан, желающих приобрести занимаемые ими жилые помещения в собственность, в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" 23 декабря 1992 г. были внесены изменения и дополнения и закреплен принцип бесплатности приватизации гражданами занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда независимо от его размеров <1>. Субъекты Российской Федерации в соответствующих нормативных актах не только закрепили характеризуемый принцип, но и обеспечили его реализацию, организовав возврат денежных сумм-доплат тем гражданам, которые осуществили ранее приватизацию жилых помещений на основе смешенного платно-бесплатного способа <2>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 67.

<2> См.: О бесплатной приватизации жилищного фонда в г. Москве. Постановление Правительства Москвы N 199 и приложение 1 к Постановлению Правительства Москвы N 63 - Положение о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. N 16 // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1994. Вып. 1. Ч. 1. С. 96 - 99.

Правительство г. Москвы, разработавшее Положение о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве, которое утвердил Президент Российской Федерации, пошло еще дальше, распространив сферу действия этого принципа на приватизацию гражданами не только отдельных квартир, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда, но и отдельных комнат, расположенных в так называемых коммунальных квартирах. Бесплатная передача таких комнат в собственность проживающих в них граждан осуществляется при согласии нанимателей всех комнат на приобретение жилья в собственность <1>. Нам представляется, что эта норма введена Правительством г. Москвы исходя из защиты жилищных интересов граждан и прав на бесплатную передачу им в собственность служебных квартир и комнат.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Положения о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. N 16 // Жилищная реформа в г. Москве: Сборник нормативных документов. М.: Центр содействия жилищной реформе, 1994. Вып. 1. Ч. 1. С. 98.

Известно, что согласно действовавшему ЖК РСФСР правовой режим служебного жилого помещения изменяется, если гражданин прожил в служебном помещении не менее 10 лет, отработав на предприятии, которому принадлежит квартира или комната, не менее 10 лет. На такое служебное жилое помещение, по существу, распространяется режим жилья, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде <1>. В литературе отмечалось, что было бы правильным и справедливым, если бы Администрация Президента РФ или Правительство РФ рекомендовали субъектам Российской Федерации закрепить в положении о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда норму следующего содержания: "Разрешать бесплатную передачу в собственность (приватизацию) служебных квартир (комнат) при условии, что граждане прожили в данной квартире (комнате) не менее 10 лет и проработали на предприятии, в учреждении, организации, которому принадлежит данная квартира (комната), не менее 10 лет".

--------------------------------

<1> Современный ЖК РФ хотя и указывает на то, что договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности РФ, государственной должности субъекта РФ или на выборной должности, но не связывает выполнение указанных обязанностей с каким-либо конкретным сроком. Пока никто из компетентных органов не разъяснил, что факт истечения этого срока преобразует правовой режим служебного жилого помещения в режим жилого помещения, находящегося в государственном или муниципальном жилищном фонде.

Принцип одноразовости осуществления гражданами приватизации жилых помещений. Нормативное закрепление этого принципа выражается в том, что "каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования ОДИН РАЗ (выделено нами. - И.С.) (ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

Содержание характеризуемого принципа определяется тем, что у каждого гражданина имеется возможность приватизировать жилое помещение, находящееся в доме государственного или муниципального жилищного фонда, только один раз. Практика идет по тому пути, что в целях осуществления контроля за одноразовостью приватизации с граждан, изменивших свое постоянное место жительства и желающих приватизировать жилые помещения по новому месту жительства, требуют документ, подтверждающий то, что ранее занимаемое жилое помещение не было приватизировано. Естественно, что реализация этого принципа зависит от принципа добровольности осуществления гражданами приватизации жилых помещений.

Не проявив доброй воли, гражданин может никогда не реализовать принцип одноразовости приватизации жилого помещения и пользоваться им на основании ранее заключенного договора найма. В основе этого принципа лежит добрая воля гражданина, занимающего жилое помещение, находящееся в домах государственного или муниципального жилищного фонда, а не его обязанность. Согласно этой норме компетентные государственные органы, предприятия и учреждения вправе выкупить у граждан с их согласия жилье, принадлежащее им на праве собственности, с целью более рационального его распределения <1>. Возникает, однако, вопрос: как быть в том случае, если в порядке ст. 17 указанного Закона названные органы выкупают приватизированное жилое помещение у гражданина, находящегося в очереди на улучшение жилищных условий?

--------------------------------

<1> Подобного рода выкуп жилья получил распространение в ряде городов России. В литературе утверждается, что в г. Екатеринбурге в указанном порядке было выкуплено значительное количество квартир и предоставлено людям, проживающим в аварийном жилом фонде, многодетным семьям, участникам Великой Отечественной войны (см.: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Приватизация жилья: Комментарий к Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". М., 1993. С. 60).

Во-первых, такое исключение предусмотрено самим Законом применительно к отдельным субъектам. Так, Федеральным законом от 11 августа 1994 г. N 26-ФЗ в ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" внесено дополнение, согласно которому несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, "сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 16. Ст. 1864. Употребление законодателем термина "однократность" вместо "одноразовость" едва ли может быть признано удачным. Критические замечания в отношении использования этого принципа высказывались нами ранее.

Таким образом, исключение из принципа одноразовости осуществления приватизации жилого помещения сделано в пользу несовершеннолетних. Во-вторых, исключение из этого принципа может появиться в конкретных ситуациях при реализации определенных условий.

Представляется, что если компетентные государственные органы, предприятия или учреждения обусловили предоставление очереднику квартиры после выкупа имеющейся у него квартиры и выкупали ранее занимаемое им жилое помещение в порядке, предусмотренном ст. 17 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", то при таком отчуждении у гражданина (нанимателя предоставляемой квартиры) вновь возникает право на ее бесплатную приватизацию. То есть при описанной ситуации речь может идти об исключении из принципа одноразовости осуществления приватизации гражданами жилых помещений, находящихся в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Следует иметь в виду, что подобная ситуация в общих чертах жестко не запрещена самим Законом Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", а также может иметь место лишь при реализации ранее изложенных предписаний того же Закона (ст. 17).

Существенное значение также имеет вопрос о том, сохраняется ли характеризуемый принцип в случае изменения титульного владельца дома, который находится в государственном или муниципальном жилищном фонде. Как быть в тех ситуациях, когда государственное или муниципальное предприятие, имеющее на своем балансе жилищные фонды, переходит к другим собственникам либо ликвидируется?

Известно, что первоначально Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не регулировал подобного рода отношения. Практика осуществления приватизации жилых помещений обнаружила насущную потребность и необходимость в таком урегулирования. Так, ст. 8 Закона РФ от 23 декабря 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" установил, что "при переходе государственных и муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в полное хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц, в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилья". Следовательно, и при описанной ситуации, то есть при изменении отношений собственности в жилищной сфере, принцип одноразовости приватизации гражданами жилых помещений сохраняет свое действие.

В практике возникал вопрос о том, сохраняется ли принцип одноразовости приватизации жилых помещений за теми лицами, которые дали согласие на приватизацию жилого помещения другими членами семьи, проживающими в квартире, находящейся в доме государственного или муниципального жилищного фонда. Поскольку лица, выразившие согласие на приватизацию жилого помещения другими лицами, пользующимися жилым помещением, не приобрели это помещение в свою совместную или долевую собственность, то на них распространяется действие принципа одноразовости осуществления приватизации жилых помещений при приватизации ими другого, впоследствии полученного жилого помещения, так как характеризуемый принцип не был ими осуществлен при даче согласия на приватизацию жилья другими гражданами. Этой позиции придерживается и судебная практика <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. с изменениями и дополнениями от 23 декабря 1994 г. "О некоторых вопросах применения судами законодательства Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1993. N 11. Обзор судебной практики "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 2.

Принцип срочности оформления результатов приватизации. К необходимости формулирования и закрепления этой нормы-принципа в законе привело нас изучение и обобщение практики оформления результатов приватизации в г. Москве.

Дело в том, что изначально срок оформления и регистрации договора о передаче приватизированного жилого помещения, находящегося в домах государственного и муниципального жилищного фонда, в собственность граждан законом не устанавливался. Реально в г. Москве на совершение этих действий уходит около трех месяцев. Этот срок не может удовлетворять интересы москвичей. Если проанализировать все этапы работы с документами по оформлению результатов приватизации и технологический процесс регистрации этих документов с организацией предварительной их проверки, то можно обнаружить и представить следующее реальное положение вещей:

1. Сначала специалисты управления муниципального жилья того или иного административного округа г. Москвы принимают пакет документов от гражданина на приватизацию, проверяют правильность их заполнения и юридическую чистоту. Затем проверенные, но скопившиеся документы перевозятся в окружной центр регистрации.

2. В свою очередь, специалисты окружного центра регистрации повторно проверяют еще раз правильность оформления документов, фиксируют их в регистрационных книгах и переправляют их в головной центр Москомрегистрации.

3. После совершения процедуры регистрации документы отправляют обратно: сначала в окружной центр, где делают соответствующие отметки, а потом в Управление муниципального жилья, где указанные документы и получают граждане.

На всю эту процедуру с оборотом, регистрацией и кругооборотом документов уходит почти три месяца. Опыт свидетельствует, что повторная проверка документов окружным центром регистрации, например, на предмет того, реализовал ли гражданин принцип одноразовости приватизации, находится ли жилое помещение под арестом или нет, в принципе ничего не дает. Практика подтверждает, что на ежедневно проверяемые дела приходится около 3% ошибок <1>. Характер их таков, что избежать их повторного совершения практически не удается, поэтому повторная окружная проверка документов лишена здравого смысла. Если из указанного кругооборота документов изъять окружное звено, то он (кругооборот) сокращается до одного месяца <2>. Кроме сокращения числа звеньев, есть и еще резервы для сокращения указанного срока, в частности механизация документооборота (например, разработка компьютерных программ для оформления договора о передаче жилого помещения в собственность граждан). Поскольку при описанной ситуации его (договор) необходимо заполнять в трех экземплярах и без единой поправки, то заполнение текста договора с помощью компьютера, а не от руки значительно сокращает этот процесс.

--------------------------------

<1> См.: Московская правда. 2000. 29 сент.

<2> См.: Московская правда. 2000. 29 сент.

Все отмеченное, а также ряд иных моментов побуждают нас сформулировать и предложить закрепить прежде всего в Положении о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в г. Москве <1>, а также в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" норму-принцип следующего содержания: "Оформление результатов приватизации жилых помещений должно осуществляться в месячный срок".

--------------------------------

<1> См.: Приложение 1 к Указу Президента РФ "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве" от 12 января 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 4. Ст. 153.

У непросвещенного в делах приватизации читателя может возникнуть вопрос: так ли уж нужна указанная норма-принцип в названных нормативных актах, а если да, то что она дает?

Попытаемся пояснить это на следующих реальных жизненных ситуациях. Представим себе, что некая риелторская фирма, выполняя соответствующую программу города, расселяет коммунальную квартиру. Эта фирма нашла подходящие для проживания людей жилые помещения и выстроила необходимую цепочку: кто, куда и когда переедет. Практика свидетельствует, что в совершении таких сделок нередко участвует несколько фирм и субъектов приватизации (граждан), совершающих сделки с жилыми помещениями. Некоторые из них не могут (или не хотят) по просьбе контрагентов ждать два-три месяца результатов госрегистрации договора о передаче жилых помещений в собственность граждан. Нередко в таких случаях с трудом налаженные отношения легко и быстро разлаживаются. Граждане - участники описанного процесса - расстраиваются, обращаются в компетентные государственные органы со справедливыми возмущениями о волоките процедуры регистрации.

Наличие в указанных нормативных актах сформулированной нормы-принципа будет не только способствовать устранению справедливых нареканий граждан <1>, но и стимулировать всех субъектов приватизации совершать действия по оформлению результатов приватизации в установленные законом сроки <2>. Кроме этого, характеризуемая норма-принцип, на наш взгляд, явится фактором эффективного осуществления иных принципов приватизации жилых помещений, которые (принципы) вне временного, а точнее, своевременного их осуществления и надлежащего оформления такого осуществления превращаются из возможных работающих механизмов в нечто застывшее и самодовлеющее.

--------------------------------

<1> Представляется, что законодатель, формирующий, формулирующий и закрепляющий в соответствующих нормативных актах те или иные законоположения, должен прежде всего думать о людях, бегающих по разным инстанциям и стоящих в очередях перед кабинетами нерадивых чиновников в попытках осуществить определенные законоположения. Жизнь же, к сожалению, свидетельствует о том, что иногда граждане-посетители, кстати, государственных учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним доводятся до потери сознания и нервных срывов (см., например: Зайцева Е. Справка о потерянном времени // Российская газета. 2001. 2 февр.).

<2> Сделанное нами еще в 2001 г. предложение о закреплении нормы-принципа о том, что "оформление результатов приватизации жилых помещений должно осуществляться в месячный срок", видимо, было замечено законодателем. Он Федеральным законом от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ внес в ст. 8 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" изменение. Часть 1 названной статьи указывает уже на двухмесячный срок.