Проблеми примусового виконання судових рішень у справах "особа проти суб'єкта владних повноважень".

Масштаби невиконання судових рішень в адміністративних справах, у тому числі і в справах "особа проти держави" становлять загрозу національній безпеці. Однією із основних причин недієвості судових рішень є невисока ефективність роботи державної виконавчої служби. В умовах, коли певна адміністративна дія може бути вчинена виключно відповідним адміністративним органом, державний виконавець фактично не має змоги примусово виконати судове рішення, якщо такий орган відмовляється виконати його в добровільному порядку. Таким чином, за загальним правилом державного виконавця слід виключити із процедур виконання рішень у справах про зобов’язання суб'єк­ті владних повноважень вчинити певну дію.

Однією з основних причин недієвості судових рішень є невисока ефективність роботи державної виконавчої служби. На практиці зустрічаються численні випадки формалізму в роботі цієї служби; під будь-яким приводом виконавці намагаються відмовити у відкритті виконавчого про­вадження. Є приклади, коли держав­ний виконавець починає належно викону­вати свої обов'язки лише після подання на нього до прокуратури заяви про скоєння злочинів, передбачених статтями 367 (службова недбалість) та 382 (невиконан­ня судового рішення) Кримінального ко­дексу України.

Зважаючи на це, пропонуються такі шляхи виходу із ситуації. Одні фахівці пропонують передати державну виконав­чу службу із системи виконавчої влади до системи судової влади. При цьому ви­суваються цілком слушні аргументи щодо того, що такий крок дозволить судам кра­ще контролювати роботу виконавців, відповідатиме підходам Європейського суду з прав людини, за якими виконання судового рішення вважається складовою частиною судового процесу. За іншого підходу (без зміни місця державної вико­навчої служби у державному апараті), її пропонують усунути від примусового ви­конання окремих видів судових рішень, зокрема рішень, відповідачами в яких вис­тупають посадові та службові особи. Дана позиція також заслуговує підтрим­ки, оскільки ні виконавча служба, ні жод­на інша особа не зможе примусити служ­бовця виконати дію, якщо той відмовля­ється її виконати. Разом із тим, на мою думку, варто зважити, а, взагалі, чи потрі­бен державний виконавець для примусо­вого виконання судових рішень в адмініс­тративних справах? Абсолютна більшість рішень (дій) можуть бути прийняті (вчи­нені) посадовими та службовими особами виключно особисто. Ніхто інший замість них ці обов'язки не виконає. Тому виконавча служба у таких випадках безсила.

Поряд із цими шляхами, можливий ще один, кардинально інший за своїм змістом підхід — наділити суд правом приймати рішення замість органу публічної адміністрації. Тобто до переліку способів захисту, які прямо передбачені статтею 162 КАСУ, можна включити ще один про зміну правовідносин у випадках, передбачених законом. Цей спосіб захисту може бути як основним, так і альтернативним. У першому випадку права, які могли б виникнути в позивача на основі неприйнятого відповідачем акту управління, виникатимуть безпосередньо на підставі судового рішення. У другому випадку цеї спосіб захисту буде субсидіарним до основного способу — зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту і вступатиме в дію лише в разі, коли основний спосіб захисту виявиться неефективним. Варто підкреслити, що право на зміну спірних правовідносин суд міг би використовувати лише в разі, коли така можливість буде прямо передбачена матеріальним законом.

Проект змін до КАСУ, підготовлений членами Науково-консультативної ради при ВАСУ й оприлюднений 20 травня минулого року, передбачав таку редакцію відповідного доповнення: "Поряд із постановою про зобов'язання відповідача вчинити певні дії суд, у випадках, передбачених законом, може ухвалити постанову про врегулювання (встановлення, зміну чи припинення) правовідносин, яка підлягає виконанню в разі, якщо суб'єкт владних повноважень-відповідач такі дії у встановлені судом строки не вчинить", Окремі матеріальні закони передбачають можливість застосування цього способу захисту (як основного) вже сьогодні. Наприклад, у разі відмови в сертифікації робочого місця (контори) приватний нотаріус набуває право на нотаріальну діяльність безпосередньо на підставі судового рішен­ня про визнання такої відмови незакон­ною. До речі, подібні механізми існу­ють у законодавстві Польщі та Австрії; свої моделі заміщення рішень публіч­ної адміністрації рішеннями судів існують також і в ряді інших країн (Фінляндія, Іта­лія, Іспанія, Франція).

Проте, є думка, що у вітчизняних умовах такий підхід є помилковим. Судо­ві рішення про зобов'язання посадових та службових осіб прийняти певне рішення (вчинити певні дії) залишаються невико­наними через те, що чинні в Україні захо­ди юридичної відповідальності не справ­ляють на таких відповідачів належного превентивного ефекту. Це означає, що кримінальна, адміністративна чи дисцип­лінарна відповідальності є недієвими не лише щодо публічної адміністрації; вони неефективні і щодо суддів також. Тому іс­нує загроза, що закон і надалі не виконува­тиметься, але тепер уже — через зловжи­вання з боку суддів. Тому, на мою думку, потрібно концентруватися не на передачі функцій від одного органу до іншого, а на реформуванні процедур притягнення до відповідальності, і, перш за все, процедур кримінальної відповідальності.

На сьогодні ні в кого не викликає сум­нівів необхідність реформування законо­давства про виконавче провадження. Ус­піх цього реформування, не в останню чергу, залежить від того, наскільки сис­темно й повно правова наука зможе пояс­нити природу виконавчого провадження та правових норм, що його регулюють.

Питання про галузеву належність даних норм до цих пір залишається невирішеним; одна група науковців перекона­на, що норми про виконавче провадження утворюють самостійну галузь права, — ви­конавче право, інші стверджують, що ці норми на правах інституту входять до складу цивільного (господарського) про­цесу або ж адміністративного права.

При вирішенні даного питання, на мою думку, слід виходити із таких мірку­вань. По-перше, діяльність із виконання певного правового, в тому числі і юрисдикційного акту є логічним продовжен­ням "основної" діяльності, тобто діяльнос­ті із прийняття такого акту. Тому за своїм призначенням виконавче провадження невіддільно пов'язане із завданнями "ос­новного" провадження.

По-друге, зміст відносин із примусо­вого виконання відрізняється від змісту "основної" діяльності. Якщо прийняття правового акту за своїм характером є правозастосовчою діяльністю (зацікавлені особи та уповноважений орган реалізують відведені для них ролі щодо доказування та юридичної кваліфікації певних обста­вин справи), то примусове виконання — це комплекс, перш за все, матеріально-тех­нічних дій, спрямованих на втілення від­повідного правозастосовчого акту у дій­сність.

По-третє, примусовому виконанню підлягають правові акти, юридичний ре­жим яких регулюється різними галузями права (цивільно- процесуальним, адмі­ністративно-судовим, кримінально-про­цесуальним, господарсько-процесуаль­ним, трудовим, адміністративним тощо). По-четверте, функція управління діями сторін спору та інших суб'єктів права на стадії виконання може покладатися на суд або спеціально уповноважену особу (за українським законодавством — державно­го виконавця).

Викладені міркування дозволяють стверджувати, що:

1. норми про виконавче провадження не слід включати в якості інституту до складу виключно цивільного процесуаль­ного, адміністративного судового, адмініс­тративного чи будь-якої іншої галузі права, яка регулює порядок прийняття юрисдикційного акту, що підлягає примусово­му виконанню;

2. за своїм змістом примусові дії відрізняються від відповідного виду "основ­ної" діяльності, але схожі між собою;

3. галузева належність норм про при­мусове виконання залежатиме, в першу чергу, від того, який орган (суд чи держав­ний виконавець) керуватиме діями учас­ників виконавчого провадження.

Тому можна припустити, що виконав­че провадження — це міжгалузевий інсти­тут, а законодавство про виконавче про­вадження — форма уніфікації однотипних процедур, що складаються в ході виконан­ня відповідних юрисдикційних актів. У випадку, коли діями учасників виконавчо­го провадження керує державний викона­вець (при чому незалежно, чи то в якості службовця суду, чи публічної адміністра­ції), таке примусове виконання буде пере­важно адміністративно-правовим за при­родою і норми, що його регулюватимуть, — в основному адміністративними. До аналогічного висновку свого часу дійшов і В. В. Афанасьев — один із співавторів чинних законів "Про державну виконавчу службу" та "Про виконавче провадження".

Окремої уваги потребує існуюча прак­тика виконання судового рішення про стягнення на користь приватної особи коштів із державного (місцевого бюдже­ту). Наразі відсутня процедура, яка б за­безпечила відповідність виділених бюд­жетних коштів тим видаткам, які можуть виникнути протягом бюджетного року. Міністр юстиції України визнав, що сьо­годні немає належного порядку розподі­лення бюджетних коштів між державни­ми органами (установами), відповідаль­ними за їх виплату. На його думку, необ­хідно створити спеціальний фонд або ра­хунок Державного бюджету, який би дав змогу Державному казначейству забезпе­чити оперативну виплату коштів за рішен­нями суду. Така пропозиція цілком слуш­на; запропонована концентрація коштів дійсно здатна підвищити ефективність їх адміністрування.

Також непоодинокими є випадки, ко­ли через відсутність асигнувань на вико­нання подібних судових рішень про вип­лату бюджетних коштів орган державного казначейства повертає надіслані держав­ною виконавчою службою платіжні та супровідні документи з відміткою про від­сутність залишку бюджетних асигнувань за відповідною бюджетною програмою. При цьому законодавство не визна­чило процедуру виділення додаткових коштів, якщо наявних асигнувань не вис­тачає для проведення стягнення із рахун­ків розпорядників та одержувачів бюд­жетних коштів.

Така ситуація є прямим порушенням Основного закону. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що держава виконання сво­їх конституційних обов'язків не може ставити в залежність від наявності відповід­них коштів у державному бюджеті. Відсутність асигнувань за відповідною бюджетною програмою не звільняє держа­ву від відповідальності за невиконання покладених на неї обов'язків і, відповідно, не звільняє суд від застосування до такого порушника матеріально-правових заходів впливу, щодо поновлення прав особи.

Для того, щоб відповідальність держа­ви стала реальною й рішення адміністра­тивного суду не залишалися без виконан­ня Кабінет Міністрів України повинен прийняти постанову, яка б передбачила запровадження окремої бюджетної прог­рами. Така програма забезпечила б фінан­сування: платежів, пов'язаних із виконан­ням рішень адміністративних судів про виплату (стягнення) коштів, що належать до загальнодержавних видатків Держав­ного бюджету; рішень уповноважених ор­ганів (у тому числі адміністративних су­дів) про відшкодування матеріальної і мо­ральної шкоди, заподіяної особі про­типравними діями органів державної вла­ди, їх посадових та службових осіб.

З огляду на неналежне фінансування державою своїх видатків на виконання су­дових рішень постає питання про можли­вість запровадження ще одного способу примусового виконання — задоволення майнових вимог позивачів за рахунок пуб­лічного майна. У Російській Федерації та­ка можливість встановлена на рівні зако­ну й із цього приводу вже напрацьовано відповідну судову практику. Вищий арбіт­ражний суд РФ сформував позицію за якою, в разі відсутності коштів у відповід­ному бюджеті, судове рішення може бути примусово виконане судовим приставом (аналог вітчизняного державного вико­навця) за рахунок майна відповідного публічно-правового утворення (держави, суб'єкта федерації, муніципального утво­рення). Противники цієї концепції зау важують: 1) якщо асигнувань у бюджеті не вистачає, то законодавство передбачає внесення змін до бюджетного розпису; 2) законодавство про виконавче проваджен­ня не може бути використане для приму­сового виконання майнових публічно-правових вимог проти держави чи іншого публічного утворення. Проте ці аргу­менти є суто позитивістськими, а згадану проблему слід вирішувати, виходячи із природи відносин майнової відповідаль­ності держави перед особою.

При відповіді на це питання, на мою думку, слід виходи із рівності обов'язку усіх суб'єктів права нести відповідаль­ність за вчинені ними правопорушення. Із цього загального правила можуть бути ви­нятки (імунітети), але вони не повинні ставати всеохоплюючими, тим більше ко­ли йдеться про відповідальність держави. В конституційному судочинстві України напрацьовано декілька позицій, які дають змогу дати ствердну відповідь щодо мож­ливості звернення стягнення на майно держави. Зокрема, в рішенні від 10 грудня 2009 року № 31-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що усе належне дер­жаві майно складається із двох частин: 1) те, яке вилучене із цивільного обороту, та 2) те, яке вільне в цивільному обороті. При цьому друга із названих частин є річ­чю та об'єктом цивільних прав у розумін­ні Цивільного Кодексу України. В ін­шому своєму рішенні Конституційний Суд України визначив, що державне май­но може бути відчужене у два способи: а) публічно-правовий (із суспільно-значи­мою метою), та 2) приватно-правовий (без такої мети). Отже, можна зробити висновок, що на вільне в цивільному обігу майно, щодо якого не передбачено спеці­ального публічно-правового порядку від­чуження, може бути звернення стягнення, якщо пряма заборона на це стягнення в за­коні буде відсутня.

Таким чином, за загальним правилом державного виконавця слід виключити із процедур виконання рішень у справах про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певну дію; виняток можуть скласти лише процедури вико­нання рішень про зобов'язання відпові­дача вчинити матеріально-технічні дії.

Крім того, при удосконаленні законо­давства, що регулює примусове виконан­ня судових рішень про стягнення із дер­жавного (місцевого) бюджету коштів на користь приватних осіб, доцільно включи­ти до нього положення задоволення май­нових вимог позивачів за рахунок публіч­ного майна.

Використані джерела:

1. Кодекс адмiнiстративного судочиннства Україні: наук.-практ.комент. / Центр полiтико-прав.реформ; за заг. ред. Р.О. Куйбiди. – 3-тє вид., допов. – К.: Юстiнiан, 2009. – 976 с.

2. Кузьмишин В. Перспективи впровадження процедури медіації в адміністративному судочинстві України // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 3. – С.45-48.

3. Науково-практичний коментар до Кодексу адмiнiстративного судочиннства Україні. В 2-х тт. Том 1 / За заг. ред. В.К. Матвiйчука / Матвiйчук В.К., Хар I.О., - К.: КНТ, 2007. – 788 с.

4. Перепелюк В.Г. Адміністративне судочинство: проблеми практики. – К.: Конус-Ю, 272 с.

5. Рябченко Я.Особливості порушення та розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2010. - № 1. – С.82-87.

6. Тертичний В., Кравчкук В. Попереднє судове засідання в адміністративному суді першої інстанції// Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2009. - № 3. – С.49-57.

7. Перепелюк В. Деякі питання примусового виконання судових рішень у справах "особа проти суб'єкта владних повноважень"// Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2010. - № 1. – С.41-53.