3. Питання забезпечення позову. На практиці зустрічаються випадки, коли позивач звертається із клопотанням вжити спосіб забезпечення позову, який не передбачений касу.

Приклад. Позивач просить суд зупинити виконавче провадження, хоча суд має право лише зупинити дію акта, яким це провадження було відкрите.

Однією із процесуальних дій, яка може бути вчинена під час підготов­чого провадження, є забезпечення адміністративного позову (стаття 117 КАСУ). Вона може вживатись адміністративним судом як за клопотан­ням позивача, так і з власної ініціативи.

Рекомендація: Через невідповідність прохання позивача законові суд має відмовити у задоволенні клопотання. Разом із тим, суд може вжити правомірний спосіб забезпечення позову з власної ініціативи.

Окремі суди порушують частину першу статті 117 КАСУ шляхом скасування заходів забезпечення позову із підстав, які не передбачені цим Кодексом.

Передбачений частиною першою статті 117 КАСУ перелік підстав для вжиття заходів забезпечення позову є вичерпним. Очевидно, зникнення або спростування цих же обставин може виступити підставою для скасу­вання заходу забезпечення адміністративного позову.

Приклад. Є практика судів, коли як підстави для скасування заходів за­безпечення називаються інші обставини, зокрема непідсудність справи даному суду і необхідність передати її на розгляд до іншого. Показовим також є приклад у діяльності одного із судів апеляційної інстанції, який скасував ухвалу суду першої інстанції про забезпечення позову. Мотивом стала та обставина, що суд першої інстанції вирішив питання не за всіма заходами, про які клопотала сторона. На нашу думку, суд апеляційної інстанції мав застосувати пункт 2 ча­стини першої статті 201 КАСУ (зміна ухвали суду через вирішення судом першої інстанції не всіх питань), замість статті 204 КАСУ (скасування су­дового рішення і направлення справи на новий розгляд).

Наведені у якості прикладів рішення судів є, вочевидь, безпідставними.

Рекомендація: Суд скасовує захід забезпечення позову, якщо встано­вить, що обставини для їх вжиття ніколи не існували або існували, але зникли після запровадження таких заходів.

В окремих випадках суди задовольняють клопотання про забез­печення адміністративного позову без повідомлення учасників процесу із підстав, які не є очевидними.

Відповідно до частини третьої статті 118 КАСУ питання про забезпе­чення адміністративного позову, про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або про скасування заходів забезпечен­ня адміністративного позову вирішується в судовому засідання з повідо­мленням осіб, які беруть участь у справі. Слід враховувати при цьому, що КАСУ передбачає можливість вирішення питання про забезпечення адміністративного позову без повідомлення осіб, які беруть участь у справі, до закінчення наступного дня після отримання відповідного кло­потання. Такий розгляд і ухвалення рішення можливі лише у випадку обгрунтованості відповідного клопотання та його терміновості (частини перша і друга статті 118 КАСУ). Тобто підстави забезпечення позову ма­ють бути настільки очевидними, що суд може зробити висновок за клопо­танням і без пояснень сторін. У такому порядку може постановлятись ли­ше ухвала про задоволення клопотання, оскільки суд визнає його обґрунтованим і таким, що вимагає термінового реагування.

Слід підкреслити, що суд може вжити заходів забезпечення позову із власної ініціативи. Однак у цьому випадку КАСУ не уповноважує його на термінове, без залучення осіб, які беруть участь у справі, вирішення пи­тання. За будь-яких умов ініціатива суду про вжиття заходів забезпечен­ня позову має бути розглянута у судовому засіданні із повідомленням осіб, які беруть участь у справі.

Рекомендація: Розгляд клопотання про забезпечення позову, про заміну способу забезпечення або скасування заходів забезпечення має здійснюватися судом протягом наступного дня після його отримання. У разі обґрунтованості клопотання та необхідності його термінового вирішення, суд задовольняє клопотання без проведення судового засідан­ня із порушеного у ньому питання. Якщо ж обгрунтованість клопотання викликає сумнів, питання має бути вирішене в судовому засіданні із повідомленням осіб, які беруть участь у справі.

Суд скасував ухвалу про вжиття заходу забезпечення позову че­рез те, що забороною суб'єкту владних повноважень вчиняти відповідні дії створено перешкоди у реалізації прав особі, яка не бере участь у справі. Таке судове рішення обмежило право позивача на тимчасовий судовий захист від протиправної діяльності відповідача, що передбаче­не статтями 117-118 КАСУ.

Приклад. Особа 1 оскаржила до суду дії посадових осіб управління містобудування та архітектури та управління землеустрою Львівської міської ради з метою захисту її права на забудову відповідної земельної ділянки. Під час розгляду справи позивач звернувся до суду із заявою про забезпечення позову шляхом заборони відповідачам проводи­ти дії щодо затвердження та виконання проектних пропозицій забудови відповідної земельної ділянки. Суд першої інстанції своєю ухвалою заяву задовольнив.

Особа 2 оскаржила цю ухвалу в апеляційному порядку на тій підставі, що заходи забезпечення позову заборонили відповідачам сприяти у ре­алізації права на забудову, яке, на її думку, належало саме їй. Апе­ляційний суд скаргу Особи 2 задовольнив, ухвалу суду першої інстанції скасував та постановив нову, якою відмовив у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову. Ухвала суду апеляційної інстанції грунтувалась на тому, що заборона відповідачам вчиняти відповідні дії створювала перешкоди у реалізації прав Особі 2, яка не була стороною у справі, і дії якої не були предметом спору. Такий спосіб забезпечення позову як заборона суб'єкту владних повноважень вчиняти певні дії за наявності передбачених законом підстав може бути вжитий судом незалежно від того, що вони створюють пере­шкоди у реалізації прав іншим особам, які не беруть участь у справі (час­тина четверта статті 117 КАСУ). Права таких осіб можуть бути захищені шляхом залучення їх до участі в адміністративній справі як третіх осіб без самостійних вимог на стороні відповідача. Разом Із тим підстави для вжиття заходу забезпечення позову будуть відсутні, якщо небезпека за­подіяння шкоди правам осіб, які не беруть участь у справі, явно пе­ребільшуватиме негативні наслідки для прав позивача.

Стаття 117 КАСУ не обмежує коло суб'єктів, щодо яких допускається застосування заборони вчиняти дії. Такими суб'єктами, зокрема, можуть бути: суб'єкти владних повноважень, які не беруть участь у справі, але до їх компетенції віднесено право вчиняти відповідні дії; приватні особи не­залежно від їх участі в адміністративній справі.

У зв'язку із викладеним ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає статті 117 КАСУ та підлягає скасуванню у разі її касаційного оскарження.

Рекомендація: Такий спосіб забезпечення позову як заборона вчиняти певні дії може бути вжитий судом до суб'єкта права (суб'єкта владних повно­важень, фізичної чи юридичної особи) незалежно від його участі у справі.

Захід забезпечення позову (будь-яким способом, передбаченим КА­СУ) застосовується незалежно від створення ним перешкод у реалізації прав особи, яка не бере участь у справі, за умови, що небезпека за­подіяння шкоди її правам вочевидь нижча за ймовірну шкоду правам позивача.

3. В связи с принятием закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» Кодекс административного судопроизводства Украины (далее КАСУ дополнен статьей 183-2 «Сокращенное производство». Содержание указанной статьи позволяет сделать вывод о том, что сокращенное производство предполагает более упрощенный порядок рассмотрения определенных категорий административных дел в отличие от общего порядка рассмотрения административных дел в суде первой инстанции.

Сокращенное производство является новым институтом административного процесса и поэтому, в научной литературе проблемы его применения практически не рассматривались. К таким проблемам относятся вопросы обязательности применения сокращенного производства в отдельных категориях административных дел, порядка открытия сокращенного производства, оформления постановления по результатам рассмотрения дела и др. Также осталось неопределенным само понятие рассматриваемого производства. Целью данной статьи является определение места сокращенного производства среди других видов производств, понятия сокращенного производства, а также рассмотрение вопроса обязательности его применения.

В административно-правовой науке большинство авторов рассматривает административное производство как определенное единство последовательно осуществляемых действий и процедур, направленных на рассмотрение и разрешение индивидуально-конкретных (административных) дел, как нормативно урегулированный порядок осуществления процессуальных действий по разрешению индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета, а также как административную процессуальную деятельность (совокупность процессуальных действий) компетентного субъекта, осуществляемую в рамках конкретного административного дела для его разрешения. Некоторые авторы административное производство определяют не как часть, а как вид административного процесса. С данным выводом трудно согласится, так как производство является элементом структуры административного процесса.

Выделяют следующие общие признаки административного производства: 1) нормативное урегулирование процессуальных действий; 2) наличие конкретного индивидуального дела; 3) общность предмета правового регулирования в каждом конкретном производстве; 4) наличие не связанного со служебным подчинением уполномоченного субъекта разрешения дела; 5) объективизация действий в рамках конкретного индивидуального дела; 6) принятия соответствующего решения и обращение его к исполнению.

Данным признакам соответствует как само административное судопроизводство, так и производства в него входящие: а) производство в суде первой инстанции; б) апелляционное производство; в) кассационное производство; г) производство по исключительным обстоятельствам; д) производство по вновь открывшимся обстоятельствам.

Рассмотрение административных дел может быть проведено в форме устного или письменного производства. Устное производство – это рассмотрение административного дела в судебном заседании с заслушиванием сторон и других лиц, принимающих участие в деле. Таким образом, утверждают, что судебное заседание является внешней формой судебного рассмотрения административного дела (устного производства). Для упрощения судебной процедуры, для уменьшения судебных расходов, когда нет необходимости заслушивать лиц, принимающих участие в деле, КАСУ предусматривает возможность письменного производства.

Пункт 10 статьи 3 КАСУ закрепляет, что письменное производство это рассмотрение и разрешение административного дела в суде первой, апелляционной либо кассационной инстанции без вызова лиц, участвующих в деле, и проведение судебного заседания на основе имеющихся у суда материалов в случаях, установленных КАСУ.

В соответствии со статьей 183-2 КАСУ, в порядке сокращенного производства судья рассматривает дело единолично, без проведения судебного заседания и вызова лиц, принимающих участие в деле. По результатам рассмотрения дела судья, оценив сообщенные истцом, ответчиком обстоятельства, при наличии достаточных оснований принимает законное и обоснованое судебное решение. В случае недостаточности сообщенных истцом обстоятельств или если по результатам рассмотрения поданного ответчиком возражения суд придет к выводу о невозможности вынесения законного и обоснованного судебного решения без проведения судебного заседания и вызова лиц, принимающих участие в деле, суд рассматривает дело по общим правилам КАСУ, о чем выносит определение, не подлежащее обжалованию. Особенности есть также относительно сроков рассмотрения дела и содержания постановления, принятого в сокращенном производстве.

Сравнивая письменное и сокращенное производство, можно сделать вывод, что общим признаком этих производств является отсутствие необходимости вызова лиц, принимающих участие в деле.

Статья 183-2 КАСУ «Сокращенное производство» находится в главе 6 «Особенности производства в отдельных категориях административных дел» раздела ІІІ «Производство в суде первой инстанции». Нормы данной главы определяют особенности производства в отдельных категориях административных дел. Они имеют приоритет над общими нормами КАСУ, регулирующими соответствующие вопросы, поскольку являются специальными, однако они не полностью регулируют процедуру разрешения определенных категорий дел, а содержат только особенности – то, что отличает их от общего порядка производства. Особенность рассмотрения административных дел, указанных в статье 183-2 заключается в том, что они рассматриваются в порядке сокращенного производства. Таким образом, данная категория административных дел может рассматриваться в рамках производства в суде первой инстанции, либо в общем порядке, либо в сокращенном порядке.

В целом сокращенное производство можно определить как порядок рассмотрения и разрешения определенных категорий административных дел в суде первой инстанции единолично судьей, без проведения судебного заседания и вызова лиц, участвующих в деле, на основании сообщенных истцом и ответчиком обстоятельств, применяемый в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства. Необходимо понятие сокращенного производства закрепить в статье 3 КАСУ, а правила его осуществления расположить не в главе 6 раздела ІІІ, а в разделе ІІ «Организация административного судопроизводства». В статье 183-2 должно содержаться только указание на то, что особенностью производства определенной категории административных дел является рассмотрение их в порядке сокращенного производства.

В соответствии с частью первой статьи 183-2 КАСУ, сокращенное производство применяется в административных делах относительно:

1) обязательства субъекта властных полномочий совершить определенные действия по рассмотрению обращения, в том числе информационного запроса, физического или юридического лица;

2) обжалования физическими лицами решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий относительно исчисления, назначения, перерасчета, осуществления, предоставления, получения пенсионных выплат, социальных выплат нетрудоспособным гражданам, выплат по общеобязательным государственным социальным страхованиям, выплат и льгот детям войны, иных социальных выплат, доплат, социальных услуг, пособий, защиты, льгот;

3) прекращения по обращению субъекта властных полномочий юридических лиц или физических лиц - предпринимателей в случаях, предусмотренных законом;

4) взыскания денежных сумм, которые основываются на решениях субъекта властных полномочий, относительно которых истек установленный настоящим Кодексом срок обжалования.

В первой части данной статьи предусматривается необходимость, обязательность применения сокращенного производства в указанных административных делах. Одновременно часть вторая этой же статьи предусматривает, что суд может рассмотреть в порядке сокращенного производства административные дела по требованиям, предусмотренным частью первой, если такие требования не касаются прав, свобод, интересов и обязанностей третьих лиц. То есть речь уже идет о праве суда применять сокращенное производство в административных делах определенных категорий. Таким образом, остается неопределенным вопрос обязательности применения административным судом сокращенного производства в указанных административных делах, что приводит к ряду проблем на практике.

Так, согласно части третьей статьи 106 КАСУ, субъект властных полномочий при подаче административного иска обязан приложить к исковому заявлению доказательство направления ответчику и третьим лицам копии искового заявления и приложенных к нему документов. На истца - субъекта властных полномочий возлагается обязанность до подачи искового заявления в суд направить ответчику копии заявления и приложенных к нему документов. При этом частью третьей статьи 183-2 КАСУ предусмотрено, что об открытии сокращенного производства суд выносить определение, копия которого безотлагательно направляется ответчику вместе с копией искового заявления и приложенных к ней документов.

Сокращенное производство может применяться в делах, в которых истцом является субъект властных полномочий, а именно – в делах о прекращении по обращению субъекта властных полномочий юридических или физических лиц – предпринимателей в случаях, предусмотренных законом и о взыскании денежных сумм, которые основываются на решениях субъекта властных полномочий, относительно которых истек установленный КАСУ срок обжалования. При этом, субъект властных полномочий, обращаясь в суд, не может предвидеть, будет ли рассматриваться дело судом в порядке сокращенного производства, а значит, не может определить для себя необходимость предварительного направления ответчику копии заявления и приложенных к нему документов.

На практике единый подход к решению данного вопроса не сложился. Примером этого являются определения судей Донецкого окружного суда. В первом случае судья открыл производство по делу, определив, что его рассмотрение будет осуществляться в порядке сокращенного производства. В этом определении суд указал на необходимость направления ответчику копий искового заявления и приложенных к нему документов вместе с копией определения об открытии производства (то есть, непосредственно судом).

В другом случае судья оставил аналогичное исковое заявление без движения на том основании, что истец не представил доказательство направления ответчику копии искового заявления и приложенных к нему документов. При этом судья в определении указал, что в данном случае необходимо проведение судебного заседания по делу, поскольку из представленных материалов невозможно установить, касаются ли исковые требования прав, свобод, интересов и обязанностей третьих лиц.

Так как институт сокращенного производства вводился для упрощения процесса рассмотрения дел определенных категорий, то целесообразно закрепить обязательность его применения судом в случаях, предусмотренных ч.1 ст.183-2 КАСУ.

Проблеми впровадження процедури медіації в адміністративному судочинстві. Разом із створенням адміністративної юстиції в Україні розпочалося впровадження процедур медіації у сферу адміністративного су­дочинства. Альтернативні методи розв'язання спорів становлять один із п'яти тематичних напрямів Спільної програми Європейської Комісії та Ради Європи із покращення діяльності судової гілки влади в Україні. В червні 2007 року в Києві відбувся перший "круглий стіл" з питань можливос­тей застосування медіації в адміністративному судочинстві. Згодом керівництво Вищого адмі­ністративного суду України прийняло рішення про впровадження медіації в адміністративних судах України. Зокрема, 16—19 вересня та 29 жовтня — 1 листопада 2007 р. було проведено 60-годинний навчальний курс з питань медіації в ад­міністративних справах, організований у рамках вказаної Програми Європейської Комісії та Ради Європи у співпраці з Вищим адміністративним судом України.

Особливістю адміністративного судочинства є те, що однією зі сторін у спорах виступає суб'єкт владних повноважень. Отже, особливістю альтер­нативного вирішення спорів в адміністративному судочинстві є врегулювання мирним шляхом від­носин між державним органом, з одного боку, та з фізичною чи юридичною особою - з іншого.

Як відомо, під час роботи над КАС України за зразок було взято процесуальну структуру ні­мецького адміністративного судочинства. Тому й підходи до впровадження медіації в судочинство України та Німеччини — спільні.

Існує декілька можливостей для правового оформлення статусу медіатора. Перша — здійснення медіації професійними незалежними медіаторами. Формування професійних медіаторів повинно відбуватись, у такому випадку, на базі праців­ників закладів освіти (зокрема регіональних відділень Академії суддів України), професій­них психологів, адвокатів, а також представни­ків засобів масової інформації. Даний варіант медіації можна здійснювати без внесення змін до чинного законодавства. Це витікає із ст. 113 КАС України, яка не обмежує та не регла­ментує процедуру примирення сторін в части­ні способу її здійснення. Однак такий варіант має наслідком фактично створення нової про­фесії, обов'язки та гарантії якої повинні бути конкретизованими. Недоліком цього механіз­му, на даному етапі, є недостатня кількість професійних медіаторів.

Інша можливість — судова медіація (здій­снюється в суді його працівниками). Зокрема: або медіатор як суддя, якому дано доручення, здійснює функції частини правосуддя, або медіа­ція виступає як частина адміністративної діяль­ності судів. У випадку, коли медіатор виступає частиною правосуддя і діє як суддя, якому дано доручення, то для цього необхідні встановлені за­конодавством прямі повноваження. В даному ра­зі медіація кваліфікується як інший (додатковий) напрямок судочинства.

Проте наразі в Україні (як і в Німеччині) не­має законодавчого закріплення медіації в системі адміністративного судочинства. Тому можна ско­ристатися іншим шляхом та розглядати медіацію як частину адміністративної діяльності судів. Тут також слід розглядати декілька варіантів. Перший — медіатором виступає спеціально під­готовлений працівник апарату суду. В такому ви­падку медіація, в принципі, не є частиною судо­чинства, а лише частиною "документообігу". Можливість реалізації такого підходу може бути шляхом збільшення штатної чисельності праців­ників апарату суду у відповідному співвідношен­ні до кількості суддів та з урахуванням роботи спеціалізованих колегій із розгляду справ, а та­кож шляхом розвитку даної компетенції спеціаліста-медіатора. Другий варіант — здійснення ме­діації суддею, наділеним адміністративними повноваженнями (саме в рамках адміністратив­ної діяльності судді), який, при цьому, звільнений від обов'язку здійснювати судочинство в даній адміністративній справі.

Виходячи із основних завдань адміністра­тивної юстиції, можна визначити особливості процедури медіації саме для адміністративного судочинства.

1) Мета медіації полягає в досягненні таки ціннісних, зорієнтованих на майбутнє результатів, від яких, по можливості, виграли б усі учасники конфлікту. Медіація здійснюється на добровільних засадах — як щодо початку та тривалості процедури, так і щодо укладення остаточної угоди.

Однак, враховуючи те, що однією зі сторін у справі виступає орган державної влади, наділений владними повноваженнями, це створює пев­ні особливості в контексті "добровільності" в про­цесі примирення. Так, відповідно до ст. З Консти­туції України, людина, її життя, здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані в Ук­раїні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Крім того, державна служба, відповідно до Закону України "Про дер­жавну службу", ґрунтується на принципах слу­жіння народу, законності, персональної відпові­дальності за виконання службових обов'язків. Досягнення консенсусу між органом державної влади та фізичною чи юридичною особою повин­но належати до пріоритетів діяльності державно­го органу. Саме для цього чинним законодавс­твом і передбачено можливість досудового врегу­лювання спору в адміністративному порядку (звернення до вищестоящого органу). Отже, ви­ходячи із основних принципів державної влади та державної служби, чинного законодавства, дер­жавний орган зобов'язаний якщо не ініціювати процедуру примирення із позивачем, ненаділеним владними повноваженнями, то принаймні обов'язково прийняти пропозицію особи виріши­ти конфлікт у позасудовому порядку.

2) Медіатор допомагає учасникам конфлік­ту знайти самостійне, юридично обов’язкове рі­шення для розв’язання конфлікту. Медіатор зо­бов’язаний діяти в інтересах усіх учасників про­цесу.

3) Інформація, що розкривається під час медіації, є конфіденційною.

4) Поряд із правовими аспектами в рамках медіації в центрі уваги можуть бути також еко­номічні, особисті або інші індивідуальні інтере­си. І якщо їх реалізація є юридично допусти­ мою, то вони стають предметом обов'язкової ос­таточної угоди.

Це питання торкається необхідності надання юридичного статусу угоді про завершення медіа­ції. Наразі єдиною можливістю це зробити є меха­нізми, передбачені статтею 113 КАС України "Примирення сторін під час підготовчого провадження". В контексті даного питання слід розглядати перетворення угоди про медіацію в ухвалу про примирення сторін, яка регламенту­ється процесуальним законодавством. Аргументи на користь даного питання викладені нижче.

Відповідно до ст. 113 КАС України :

1. Сторони можуть повністю або частко­во врегулювати спір на основі взаємних посту­пок. Примирення сторін може стосуватися ли­ше прав та обов'язків сторін і предмета адмі­ністративного позову.

2. За клопотанням сторін суд зупиняє провад­ження у справі на мас, необхідний їм для примирен­ня.

3. Уразі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксуються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї-небудь права, свободи або інтереси.

4. Уразі невиконання умов примирення однією зі сторін суд за клопотанням іншої сторони понов­лює провадження у справі.

Отже, текст вказаної статті свідчить про те, що примирення може відбутись на стадії підготовчого провадження. Глава 2 КАС Ук­раїни описує процедуру підготовчого про­вадження. Зокрема, статтею 110 КАС Укра­їни передбачено, що суд може прийняти рі­шення про залучення спеціаліста. Фактично, цією нормою допускається ініціювання суддею проведення процедури медіації.

Одним із основних принципів та переваг медіації, порівняно із судовим розглядом, від­значається те, що медіація не обмежується процесуальним предметом спору. Вона може торкатися й інших інтересів сторін, які, при то­му, не суперечать вимогам чинного законо­давства. Однак стаття 113 передбачає, що "Примирення сторін може стосуватися лише прав та обов'язків сторін і предмета адмініс­тративного позову".

Чинне законодавство дозволяє зберегти принцип необмеженості в часі процедури медіа­ції. Оскільки на час проведення медіації про­вадження по справі припиняється, що має наслідком також припинення перебігу процесуальних строків розгляду справи.

Юридичне закріплення угоди про медіацію, відповідно до чинного законодавства, відбуваєть­ся на основі ч.ч. 3,4 ст. 113 КАС України. Так, "У разі примирення сторін суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, у якій фіксу­ються умови примирення. Умови примирення не повинні суперечити закону або порушувати чиї- небудь права, свободи або інтереси. Уразі невико­нання умов примирення однією зі сторін, суд, за клопотанням іншої сторони, поновлює провад­ження у справі".

Фактично вказані положення статті 113 КАС України встановлюють обов'язок сторін дотримуватися угоди про примирення та гарантії її виконання. Саме тому угоду (результати при­мирення) варто зводити до ухвали про закриття провадження за наслідками примирення сторін. В іншому випадку відсутні гарантії щодо реаль­ного виконання угоди.

Що стосується категорій адміністративних справ, у яких доцільно проводити медіацію, вбачається за необхідне створити робочу групу, яка б дослідила вказане питання. Однак можна ствер­джувати, що такими справами повинні стати по­зови фізичних чи юридичних осіб до суб'єктів владних повноважень щодо визнання дій чи без­діяльності неправомірними та зобов'язання вчи­нити певні дії, оскільки виконання таких угод, найчастіше, може залежати від особистої волі державного службовця.

Спільної програми Європейської Комісії і Ради Європи "Прозорість та ефективність судової системи Ук­раїни" передбачено запровадження пілотного проекту з медіації при вирішенні адміністратив­них спорів. Для запровадження даного проекту було обрано Донецький апеляційний адміністра­тивний та Вінницький окружний адміністратив­ний суди. Згідно підписаної угоди, початок впровадження медіації в Україні призначено на 22 березня 2010 року.

Наразі в Ук­раїні існує гостра проблема із виконанням судо­вих рішень. Впровадження процедур медіації зменшить надходження скарг до Європейського суду з прав людини на невиконання судового рі­шення, що, в свою чергу, зменшить і штрафні сан­кції, які важким тягарем лягають на бюджет краї­ни. Крім того, відкрите, налаштоване на діалог та позитивне розв'язання конфлікту спілкування між органом державної влади та суспільством сприятиме підвищенню їх правосвідомості та правової культури.

Особливості порушення та розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів. Однією із процесуальних особ­ливостей справ щодо оскарження НПА є те , що вони підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, якщо однією зі сто­рін є орган чи посадова особа місцевого са­моврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, за виклю­ченням тих, які підсудні окружним адмініс­тративним судам. Крім того, законодавець визначив, що адміністративні справи з приво­ду оскарження НПА Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої вла­ди, Національного банку України чи суб'єкта владних повноважень, відповідні повнова­ження якого поширюються на всю територію України, — вирішуються окружним адмініс­тративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ (ч.3 ст.19 КАСУ).

Наступною особливістю, відповідно до ст.99 КАСУ, встановлено загальний річний термін звернення до адміністративного суду, який обчислюється з дня, коли особа дізнала­ся або повинна була дізнатися про порушен­ня своїх прав, свобод чи інтересів. Під час провадження з оскарження НПА виникає проблема, яка полягає в тому, що НПА поши­рюють свою дію та наділяють правами й обов'язками невизначене коло осіб як станом на момент набуття ним чинності, так і на май­бутнє. Якщо особа за станом на день прий­няття акту й протягом року після цього не бу­ла суб'єктом, щодо якого акт застосовано, а також не вважала себе потенційним учасником правовідносин, які регулюються цим ак­том, то в подальшому нею в будь-якому ви­падку буде пропущено строк позовної дав­ності для звернення до суду.

Вищевикладене свідчить про необхід­ність визначення позиції законодавця та вне­сення відповідних доповнень до КАСУ щодо можливості оскарження нормативно-право­вих актів:

1) визнати право оскарження НПА за будь-якою зацікавленою особою протягом його дії та обчислювати строк на оскарження з моменту, коли позивач став учасником від­повідних правовідносин;

2) обмежити право оскарження НПА певним строком з моменту його прийняття для забезпечення стабільнос­ті відносин, які ним регулюються.

Ще однією із особливостей, відповідно до ч.1 ст. 111 КАСУ, є те, що суд може проводи­ти попереднє судове засідання для можли­вості врегулювання спору до судового роз­гляду. Однак потрібно враховувати те, що під час оскарження НПА, неможливе примирен­ня сторін. Сутність примирення сторін аналі­зувалося багатьма вченими, які зробили вис­новок про те, що укладення мирової угоди — це закінчення процесу шляхом урегулювання спору на основі вільного волевиявлення сто­рін. На нашу думку, факт примирення сторін можли­вий у тому випадку, якщо одна чи інша части­ни оскаржуваного акту незаконні, а інші нор­ми НПА є законними. Разом із тим, законо­давство України забороняє укладення миро­вої угоди, якщо вона протирічить чинному за­кону або порушує права чи законні інтереси третіх осіб. Також необхідно зазначити, що під час оскарження НПА лише при здійснен­ні судового розгляду у повному обсязі суд мо­же встановити законність чи незаконність ак­ту, який оскаржується, й винести рішення у справі. Тому можна сказати, що суд, при розг ляді справ щодо оскарження НПА, не має право виносити ухвалу про примирення сто­рін, оскільки виникає небезпека, у відповід­ності до якої незаконні норми продовжувати­муть свою дію.

Примирення сторін, як правило, не може стосуватися НПА, оскільки дія цих ак­тів зачіпає права, свободи, інтереси та обов'язки значного кола інших осіб, окрім по­зивача у справі. Так, наприклад, якщо сторо­ни погодяться на відшкодування шкоди, а по­зивач не наполягатиме на визнанні такого ак­ту протиправним або нечинним, є всі підста­ви відмовити у визнанні примирення за таких умов. Однак, якщо відповідач погодиться змі­нити нормативно-правовий акт у законний спосіб чи визнати його таким, що втратив чинність, а позивач не наполягатиме на від­шкодуванні завданої цим актом шкоди, при­мирення в цьому разі можна вважати допус­тимим.

Далі процесуальна особливість справ що­до оскарження НПА полягає в можливості винесення рішення у справі за відсутності на­лежно повідомлених осіб. У разі відкриття провадження має бути дотримано припис ч.З ст.171 КАСУ про те, що в справі щодо оскар­ження НПА суд зобов'язує відповідача опуб­лікувати про це оголошення у виданні, в яко­му публікуються відповідні НПА. Вимоги стосовно змісту такого оголошення встанов­лені ч.4 ст.171 КАСУ, а строк його публікації передбачений ч.5 ст.171 КАСУ. Якщо оголо­шення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судове рішення в цій справі осіб, які не брали в цій участь, залишаються без розгляду. Проте встановлене в КАСУ обме­ження стосується лише права на оскарження рішення у справі, яке жодним чином не обме­жує право особи, що не брала участі у справі, на повторне звернення до суду з позовом про оскарження того ж самого НПА.

І насамкінець, особливість стосується то­го, що суддя може прийняти рішення про зу­пинення дії НПА повністю чи окремих його положень для забезпечення позову. Суд за клопотанням позивача або із власної ініціати­ви може постановити ухвалу про вжиття за­ходів забезпечення адміністративного позо­ву, якщо існує очевидна небезпека заподіян­ня шкоди правам, свободам та інтересам по­зивача до ухвалення рішення в адміністра­тивній справі, або якщо захист цих прав, сво­бод та інтересів стане неможливим без вжит­тя таких заходів, або якщо для відновлення порушених прав, свобод та інтересів необхід­но буде докласти значних зусиль та витрат, а також, якщо є ознаки протиправності рішень суб'єкта владних повноважень (ч.1 ст.117 КАСУ).

Стосовно можливості зупиняти дію ак­тів нормативно-правового характеру в якос­ті заходу до забезпечення позову висловлю­ються думки про недоцільність надання суду такого пра­ва.

Зокрема, зазначають те, що оскар­ження НПА впливає на права та законні ін­тереси невизначеного кола осіб, а з ініціати­ви однієї особи може бути скасовано або змі­нено елемент правової системи держави, дія якого поширюється на осіб, які безпосеред­ньо участі у справі не беруть. Тобто зупинен­ня дії НПА, який оскаржується, не може бу­ти визнане адекватним та пропорційним, ос­кільки стосується не тільки позивача, але й інших осіб.

Вважаємо за доцільне та з метою реаліза­ції цілей забезпечення позову у справах щодо оскарження НПА на законодавчому рівні врегулювати порядок забезпечення позову та внести зміни до статті 171 КАСУ, зокрема до­повнити її таким змістом: «Суд для забезпе­чення позову звертається до органу, який ух­валив незаконний НПА з вимогою призупини­ти дію НПА до винесення рішення у справі». Такі дії суду важко назвати заходами забезпечення позову, але цілі, встановлені інститутом забезпечення позову, будуть реа­лізовані.

Проблемні питання судового розгляду справи. Окремі суди ухвалою закривають провадження через те, що державний орган-відповідач ліквідований без визначення його правона­ступника у матеріальних правовідносинах. Таким чином суди безпідставно реалізують повноваження, надане їм статтею 157 КАСУ.

Така ухвала, на нашу думку, є неправильною. Суд застосував розширене тлумачення пункту 5 частини першої статті 157 КАСУ. Цей пункт пе­редбачає закриття справи лише у випадку ліквідації підприємства, уста­нови чи організації. Ліквідація суб'єкта владних повноважень не є підста­вою для закриття провадження. І такий підхід авторів цього положення КАСУ є обгрунтованим. Матеріальний закон, виконання якого було по­кладено на згодом ліквідований орган, і далі має виконуватись державою, отже, завжди є правонаступник. У разі ліквідації органу до встановлення правонаступника суд зупиняє провадження у справі (пункт 1 частини першої статті 156 КАСУ).

Заміна відповідача його правонаступником відбувається незалежно від згоди останнього. Суд, на нашу думку, має обговорити особу правона­ступника з позивачем як учасником ймовірних матеріальних правовідно­син із такою особою.

Рекомендація: Якщо правонаступник суб'єкта владних повноважень у матеріальних правовідносинах не встановлений, суд замінює його тим суб'єктом владних повноважень, що компетентний виконувати владну управлінську функцію, з приводу реалізації якої виник спір.

Зберігаючи підстави звернення суб'єкта владних повноважень із адміністративним позовом до особи, законодавець інколи змінює зміст вимоги, яка при цьому може пред'являтися. Незважаючи на те, що така зміна у законах відбувається після заявления відповідної вимоги, суди продовжують її розгляд по суті і у такий спосіб належним чином реалізують свою компетенцію (пункт 4 частини першої статті 17 КАСУ).

Приклад. Державна податкова інспекція звернулась до суду із вимогою застосувати до товариства із обмеженою відповідальністю - платни­ка податків арешт активів шляхом зупинення операцій на рахунках в установі банку. 18 травня 2006 року суд першої інстанції, пізніше підтриманий судом апеляційної інстанції, відмовив у задоволенні позову на підставі двох основних мотивів. По-перше, суд встановив безпідставність вимоги про зупинення операцій через відсутність об­ставин, які б обгрунтували необхідність вжиття цього примусового за­ходу. По-друге, на момент розгляду справи суд констатував зміни до закону, якими позивач позбавлявся права звертатись до суду із такою вимогою.

Пункт 4 частини першої статті 17, пункт 5 частини четвертої статті 50 КАСУ передбачає право суб'єктів владних повноважень звертатись до су­ду із вимогами, які передбачені законами України. Одним із таких за­конів, який передбачав до 14 квітня 2006 року право податкових органів вимагати через суд зупинення операцій на рахунках платника податків, був Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників по­датків перед бюджетами та державними цільовими фондами» (підпункт 9 пункту 3 статті 9). Змінами від 15 березня 2006 року до вка­заної статті замість цього повноваження податкові органи були наділені правом застосовувати на підставі рішення суду арешт коштів на рахунках платника податків. Таким чином, позивач у ході розгляду справи мав змінити свої вимоги з метою отримання від суду дозволу на реалізацію арешту коштів. Оскільки податковий орган цього не зробив, суд цілком правильно відмовив у задоволенні позову.

Рекомендація: Суд має відмовити у задоволенні позову суб'єкта влад­них повноважень до особи, якщо до моменту ухвалення судового рішення позивач не змінив свої вимоги з метою приведення їх у відповідність до нових повноважень, які закон на підставі рішення суду дає можливість ре­алізувати щодо відповідача.

Якщо до моменту ухвалення судового рішення закон скасовує повно­важення суб'єкта владних повноважень, яке могло бути вжите на підставі постанови суду, суд має закрити провадження у справі через неналежність її розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проблемні питання перегляду судових рішень. Відсутність у постанові суду висновків щодо прав та обов'язків особи суд касаційної інстанції всупереч статті 185 КАСУ визнав достатньою підставою для відмови у задоволенні клопотання такої особи про поновлення строку апеляційного оскарження.

Така позиція суду касаційної інстанції суперечить припису частини першої статті 185 КАСУ. Особа, яка не брала участь у справі, має право на апеляційне оскарження у тому випадку, якщо вважає, що відповідним су­довим рішенням вирішено питання про її права свободи, інтереси чи обов'язки. При цьому відсутність у резолютивній частині оскарженого су­дового рішення висновків щодо таких прав, свобод чи інтересів не є пере­шкодою для реалізації права на оскарження, суд першої інстанції міг рішенням щодо прав однієї особи фактично вирішити питання щодо прав чи інтересів скаржника. Не переглянувши оскаржене рішення по суті, суд апеляційної інстанції не має права встановити наявність чи відсутність обставин, що с підставою для правової заінтересованості скаржника.

Переглядаючи ухвалу суду апеляційної інстанції з питання про понов­лення строку оскарження, Вищий адміністративний суд України у наве­деній ситуації дав свій висновок щодо змісту прав та інтересів скаржника, чим безпідставно вийшов за межі касаційної скарги (частина друга статті 220 КАСУ).

Рекомендація: Положення частини першої статті 185 КАСУ слід ро­зуміти таким чином, що достатньою умовою реалізації права на апе­ляційне оскарження є переконаність особи, яка не брала участь у справі, у тому, що суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси чи обов'яз­ки. Суд апеляційної інстанції не має права досліджувати обгрунтованість такого переконання скаржника при прийнятті апеляційної скарги, у тому числі при вирішенні питання про поновлення строку оскарження.

Апеляційний суд відкрив апеляційне провадження та залишив без розгляду апеляційну скаргу, внесену повторно із тими самими вимогами щодо того ж рішення суду першої інстанції. Така практика відповідає КАСУ.

Приклад. 17 лютого 2006 року суд першої інстанції залишив без задово­лення позов до Закарпатського управління міграційної служби про ска­сування рішення про відмову у наданні статусу біженця. Не погодив­шись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, яка ухвалою судді апеляційного суду від 11 квітня 2006 року була залишена без розгляду у зв'язку із припущенням строку на апеляційне оскаржен­ня. Повторну апеляційну скаргу від 23 травня 2006 року суд апеляційної інстанції із тієї ж підстави ухвалою від 9 червня 2006 року також за­лишив без розгляду.

КАСУ не містить переліку підстав для відмови судом апеляційної інстанції у відкритті апеляційного провадження, і так само переліку підстав для повернення апеляційної скарги. Очевидно, апеляційним су­лам доцільно застосовувати за аналогією приписи, що визначають підста­ви вирішення судами першої інстанції питань про відкриття проваджен­ня та питань про повернення позовної заяви. Залишення позовної заяви без розгляду не є перешкодою для відкриття провадження у суді першої інстанції. Такого ж підходу варто дотримуватись судам апеляційної інстанції при вирішенні питання про відкриття провадження за апе­ляційною скаргою, щодо якої постановлялася ухвала про залишення без розгляду.

Рекомендації: Залишення судом апеляційної інстанції скарги без роз­гляду через неповажність причини пропущення строку оскарження не є перешкодою для повторного звернення із тими ж вимогами щодо того ж рішення суду першої інстанції. Повторно звертаючись до суду апе­ляційної інстанції, скаржник у своїй заяві про поновлення строку оскар­ження може посилатись на іншу причину його припущення. Одержавши таку повторну апеляційну скаргу, суддя-доповідач суду апеляційної інстанції має відкрити за нею апеляційне провадження, а колегія суддів оцінити поважність цієї причини та вирішити питання про поновлення пропущеного строку оскарження.

Окремі суди не виконують вимогу визначеності (категорич­ності) судового рішення. Ця вимога поширюється на будь-яке рішення незалежно від рівня су­дової інстанції, що уповноважена на його ухвалення. На практиці зустрічаються випадки недотримання судами вказаної вимоги.

Приклад. Пенсіонер, який звільнився із органів прокуратури, вимагав стягнути із прокуратури однієї із областей грошову допомогу, недопла­чену йому при звільненні на пенсію за вислугою років. Суд першої інстанції задовольнив позовні вимоги. Не погоджуючись із рішенням су­ду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. За наслідками розгляду скарги апеляційний суд дійшов висновку про не­обхідність «змінити постанову суду першої інстанції, скасувати її ча­стково і постановити нову постанову». У резолютивній частині його постанови було реалізовано лише повноваження щодо прийняття нової постанови: викладено нові висновки по суті справи щодо частини позовних вимог. А зміни постанови суду першої інстанції фактично не було проведено.

На нашу думку, апеляційний суд допустив альтернативність рішення щодо однієї і тієї ж позовної вимоги. Висновки, які ним зроблені щодо ви­мог апеляційної скарги, взаємо виключають один одного. Адже за наслідками апеляційного перегляду може бути прийняте рішення або про зміну постанови суду першої інстанції, або про її скасування та прийнят­тя нової постанови (стаття 198 КАСУ). Таким чином, розглянуте рішен­ня суду апеляційної інстанції передбачає невизначеність у взаємовідноси­нах сторін та юридичної долі рішення суду першої інстанції. Для її усу­нення сторони могли б скористатись правом на одержання роз'яснення судового рішення (стаття 170 КАСУ). Застосування цієї статті за ана­логією до рішень суду апеляційної інстанції є доречним.

Рекомендація: Судам слід узгоджувати мотивувальну частину судо­вого рішення із резолютивною. У разі колізії між ними виконанню підля­гає резолютивна частина рішення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України до відкриття касаційного провадження розглянула питання про призначення судового засідання щодо поновлення строку звернення із касаційною скаргою, чим порушила статтю 214 КАСУ.

Пропуск скаржником строку не є перешкодою для відкриття ка­саційного провадження, якщо особа заявила клопотання про поновлення цього строку. Частина перша статті 214 КАСУ зобов'язує апарат Вищого адміністративного суду України незалежно від дотримання строку звер­нення зі скаргою зареєструвати її у день надходження та не пізніше на­ступного дня передати в порядку черговості судді-доповідачу. Додержан­ня скаржником вимог до змісту касаційної скарги є підставою для відкриття провадження. Зауважимо, що додержання строку звернення зі скаргою не входить до згаданих вимог (стаття 213 КАСУ).

З'ясувавши, що у поданій із пропущенням строку скарзі є клопотання про його поновлення, суддя-доповідач повинен винести це питання на ко­легію суддів. Адже стаття 214 КАСУ не надає йому права самостійно вирі­шувати питання про поновлення строку. Суду касаційної інстанції нале­жить колегіальним складом вирішити це питання в силу частини третьої статті 212, частини четвертої статті 24, частини другої статті 102 КАСУ.

Якщо ж скаржник не порушує питання про поновлення строку ка­саційного оскарження, суддя-доповідач повертає скаргу, подану після закінчення цього строку (частина третя статті 214 КАСУ).

Рекомендація: Пропуск строку звернення із касаційною скаргою не є перешкодою для відкриття провадження, якщо особа заявила клопотання про поновлення цього строку. Питання про поновлення строку касаційного оскарження має виноситися на розгляд суду касаційної інстанції суддею-доповідачем. Розгляд питання про поновлення пропущеного строку Вищо­му адміністративному суду України належить здійснювати колегіально на судовому засіданні із повідомленням осіб, які беруть участь у справі.

Суд касаційної інстанції всупереч частині третій статті 218 КАСУ «залишив без уваги» доповнення до касаційної скарги через те, що вони не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Приклад. ЗАТ «N» вимагало визнати недійсними постанови Кабінету Міністрів України від 4 липня 2005року № 541 та від 14 липня 2005ро­ку № 575, прийняті на основі норми закону, дія якої на 2005 рік була зупинена Законом України «Про Державний бюджет України на 2005 рік». Суд першої інстанції, підтриманий судом апеляційної інстанції, вимоги позивача задовольнив. Під час касаційного перегляду рішень у цій справі представник відповідача заявив доповнення до касаційної скарги - просив визнати оскаржені постанови нечинними тільки тимчасово - протягом періоду дії Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік». Даючи свій висновок за результатами перегляду, Вищий адміністративний суд України у мотивувальній частині ухвали відмо­вився брати до уваги доповнення до касаційної скарги через те, що вони не були «предметом дослідження у суді першої інстанції». Стаття 220 КАСУ передбачає межі касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Зокрема, Вищий адміністративний суд України не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції. Цей припис не поши­рюється на додаткові заперечення відповідача проти позову по суті, які не були предметом розгляду у суді першої інстанції. У свою чергу стаття 218 КАСУ гарантує особі, яка подала касаційну скаргу, можливість змінити (доповнити) її, у тому числі новими запереченнями проти позову.

Тому Вищий адміністративний суд України у наведеному прикладі всупереч статті 218 КАСУ не дав вмотивованої відповіді на доповнені за­перечення відповідача.

Якщо у ході касаційного провадження особа звернеться із заявою про зміну своїх позовних вимог, суд має повернути її через непідсудність на підставі частини третьої статті 20, пункту 6 частини 3 статті 108 КАСУ. За­гальне правило інстанційної підсудності передбачає, що Вищий адміністра­тивний суд України здійснює розгляд лише касаційних скарг. Якщо суд ка­саційної інстанції відмовить у відкритті провадження щодо такої заяви, то порушить право особи на зміну позовних вимог. Адже, у разі повернення справи на новий розгляд до суду першої (апеляційної) інстанції позивач бу­де позбавлений можливості повторно заявити про зміну своїх вимог.

Рекомендація: У суді касаційної інстанції відповідач має право заяви­ти нові заперечення проти позову по суті, які не були предметом розгля­ду в суді першої інстанції, якщо це не пов'язано із висуненням нових до­казів.

Одержавши заяву про зміну (доповнення) позовних вимог під час ка­саційного провадження, Вищий адміністративний суд України має поста­новити ухвалу про повернення такої заяви.

Щодо забезпечення виконання постанови суду суб'єктом владних повноважень, який не є відповідачем у справі. Окремі суди заперечують можливість покладення обов'язку щодо забезпечення виконання постанови на суб'єкта владних повноважень, який не є відповідачем у справі.

Приклад. Суд апеляційної інстанції розцінив як порушення місцевим су­дом процесуального закону, коли той поклав обов'язок щодо виконання ухвали на певних суб'єктів владних повноважень, які не брали участь у справі.

Ця ухвала апеляційного суду не відповідає КАСУ. Частина перша статті 257 КАСУ передбачає право суду покласти обов'язок щодо забезпе­чення виконання ухвали на відповідних суб'єктів владних повноважень, які не обов'язково мають бути особами, які беруть участь у справі.

Таке повноваження суду необхідне у тих випадках, коли постанова суду є підставою для зміни спірних правовідносин. Визнавши оскаржене рішення (діяння) протиправним, суд може визнати за особою-позивачем певне право чи інтерес та покласти на уповноважених суб'єктів обов'язок щодо забезпечення їх реалізації.

Рекомендація: Виконання судового рішення може бути покладене на суб'єктів владних повноважень, які не виступали відповідачами у справі, якщо закон прямо зобов'язує їх вчиняти дії та приймати акти на підставі такого рішення.