Введение
Сан - Стефанский мирный договор был принят Берлинским конгрессом (июль 1878 г.). Западные силы, ощущая нарастающее влияние России на Балканах после возникновения Великой Болгарии, которая опиралась полностью на русского императора, на этом конгрессе приняли решение урезать новое государство. У Болгарии были отняты Македония, Восточная Фракия и ее выход к Эгейскому морю.
Остальная территория страны была разделена на две части и осталась подвластной Турции. К северу от Балканских гор было образовано княжество Болгария, а к югу - Восточная Румелия, управляемая губернатором, назначенным султаном.
Вопреки всему этому, Болгария двинулась по пути своего политического и общественно - экономического Возрождения. В 1879 году Великое Народное собрание ( парламент ) приняло Тырновскую конституцию, выдержанную в духе либеральных традиций. Эта конституция признала все основные виды свободы: слова, печати, партий, собраний и защитила частную собственность.
Несмотря на то, что эта конституция была довольно демократической, авторами ее были российские подданые, которые по поручению императора Александра II были посланы в Болгарию для разработки для нее нового государственного устройства. Цель данного реферата показать роль русских поданных в деле создания нового государственного устройства для Болгарии.
I глава
«Славянский вопрос» стал особенно актуален для русского общества в середине 1870-х гг. XIX века в связи с обострением положения на Балканах и началом нового этапа борьбы славянских народов против турецкого владычества. Исследователи указывают на единодушную поддержку русским обществом от крайне правых до революционеров борьбы славян против турецкого ига.
А.Д. Градовский, известный русский публицист, историк государственной школы, юрист, выступал в общем русле.
Теоретической основой взглядов Градовского по славянскому вопросу явилась в значительной степени им же разработанная теория национально-прогрессивного государства. Недаром сам ученый отмечал, что «славянский вопрос может быть разрешен только на основании национального начала».
Одним из основных постулатов названной теории является право каждой народности на образование своего национального государства. Те государства, которые образовались в результате насильственного подчинения одной народностью – другой, не могут быть прочными, и обречены на гибель.
Наиболее ярким примером такого аномального государства Градовский считал именно Османскую империю, более того, последняя представляет собой и самый крайний вариант, т.к. «… турки, по свойствам своей расы и по исторической их роли, представляют самую жестокую и изуверскую форму исламизма. Однако теория Градовского в приложении к славянам выглядела несколько неопределенно и двусмысленно. Всех славян Градовский считал единым славянским миром, естественным главой и покровителем которого является Россия. Ученый неоднократно призывал славян осознать свое единство, а Россию называл «славянской державой». Однако он никогда не указывал прямо, следует ли славянский мир понимать как славянскую народность. Положение усугубляется тем, что Градовский не разводил понятия народность, нация и национальность и на практике пользовался ими как синонимами. Высказывания самого ученого дают почву для широкого толкования. С одной стороны, он пишет, что Россия – единственная страна, которая «…не имеет никаких ни завоевательных, ни приобретательных замыслов» на Балканах и пора бросить пугало «панславизма», о котором можно говорить разве с детьми. С другой стороны, Градовский прямо заявляет, что «славянское дело» – это «русское дело», что Россия должна бороться «…за свое место на Балканском полуострове», а порядок вещей, при котором устройство Балкан выгодно для России называет «естественным и законным».
Думается, что в этой ситуации, как и в других, Градовский-политик ведет за собой Градовского-теоретика. Конечно, он был далек от мысли о прямом объединении всех славян в единое государство во главе с Россией, но, подобно большинству общественных деятелей своего времени, считал Балканы сферой влияния России. «Обладание Черным морем и доступ в Средиземное море», сохранение за Россией статуса великой державы волновали его ничуть не меньше, чем судьба братьев-славян.
К слову сказать, в своих публицистических выступлениях этого периода Градовский был гораздо более откровенен и, если так можно выразиться, рационально циничен, чем большинство общественных деятелей того времени. Наряду с достаточно типичными для либералов призывами спасти братьев по крови и вере от мертвящего ислама, можно встретить у Градовского и следующие весьма прагматичные строки: «Нам нет дела до того, любят ли нас сербы и болгары. В политике менее всего места объяснениям в любви. Пусть они нас бранят, пусть им не нравятся разные наши личные качества….Мы нуждаемся в естественном тяготении к нам разных народностей Балканского полуострова, а без любви обойтись можно».
Военная сторона дела мало интересовала Градовского, боевые действия не нашли в его публицистике никакого отражения. Зато его весьма занимали вопросы дипломатические и политические. Уже в начале войны ученый публикует статью, где излагает набор целей, которые России предстоит достигнуть: полное изгнание турок из Европы, независимость Сербии и Черногории, политическая автономия Болгарии, Боснии и Герцеговины, передача России Ардагана, Карса и Батума и изменение режима Черноморских проливов, поэтому Сан-Стефанский мирный договор был воспринят им с большим энтузиазмом.
По результатам Берлинского конгресса Болгария, точнее северная ее часть, получила автономию и право иметь свою конституцию – Органический устав. Разработкой проекта Органического устава занималась комиссия во главе с российским императорским комиссаром в Болгарии князем А.М. Дондуковым-Корсаковым. Практически составлением проекта занимался заведующий судебным отделом гражданского управления в Болгарии С.И. Лукьянов. Разработанный ими проект болгарской конституции, после рассмотрения его в Министерстве иностранных дел, был передан для окончательного редактирования в специально для этих целей созданное Особое совещание при Втором отделении Е.И.В. Канцелярии во главе с главноуправляющим Второго отделения князем С.Н.Урусовым. В состав Совещания входили также Н.Д. Мягков и Ф.А. Брун – советники Второго отделения и А.А. Мельников – вице-директор азиатского департамента МИДа. В качестве эксперта в состав Особого совещания с согласия Александра II был приглашен и А.Д. Градовский.
Приглашение Градовского в состав Особого совещания не было случайностью. Он был авторитетным юристом и признанным специалистом в области конституционного права. Привлекая Градовского к разработке проекта конституции, правительство тем самым стремилось «поднять престиж конституционного проекта». Градовский же подошел к возложенной на него задаче весьма серьезно. Анализ материалов работы Особого совещания позволяет сделать вывод о чрезвычайной активности Градовского во время заседаний. При этом мы не вполне согласны с мнением В.Г. Графского по которому «…замечания А.Д. Градовского, составившие значительную часть рекомендаций Особого совещания…, носили преимущественно уточняющий и дополняющий характер».
По моему мнению, замечания и предложения Градовского можно условно разделить на две группы:
1.) замечания по оформлению, т.е. те, которые касались терминологии, формулировок, последовательности изложения, но не затрагивали принципиально содержание документа;
2.) замечания по содержанию, имеющие характер рекомендаций изменить последнее, причем касались они в основном наиболее принципиальных вопросов, таких как принципы государственного устройства, полномочия князя и Народного собрания, состав Народного собрания и т.д.
К замечаниям первой группы можно отнести предложенные Градовским редакции статей о кворуме для избрания князя, о различии между амнистией и помилованием, о порядке перечисления условий вступления в подданство и выхода из него и др. Это были замечания юриста-профессионала, которые были безоговорочно приняты Совещанием и не касались принципиально характера конституции.
Значительно больший интерес представляет вторая группа замечаний, внесенных Градовским по поводу содержания проекта Лукьянова.
Проект Лукьянова практически все исследователи оценивают как довольно консервативный. Хотя формально в Болгарии вводилась ограниченная монархия и законодательные полномочия делились между князем и народным представительством, по сути центральной фигурой предлагаемого проекта был князь. Князь не только был главой внутренней и внешней политики, не только имел широкие судебные полномочия и де-факто был единоличным хозяином бюджета, он также являлся единственным источником законодательной инициативы, сохранял право утверждения всех принятых Народным собранием законов, имел огромные прерогативы при назначении не только исполнительных органов, но и самого Народного собрания ( 1/3 депутатов Народного собрания и его председатель назначались князем). Одновременно действовал принцип фактической бесконтрольности и безответственности князя, особа которого провозглашалась священной и неприкосновенной. Предлагаемая проектом Лукьянова система народного представительства отличалась громоздкостью и невысокой эффективностью. Народное собрание делилось на Великое (Чрезвычайное) и Малое (Обыкновенное).
Большую часть депутатов Великого Народного собрания составляли прямые назначенцы князя либо лица, занимающие этот пост по должности. Компетенция Народного собрания была весьма ограниченной. По сути, ему принадлежало лишь право обсуждения законопроектов и финансовых вопросов.
Громоздкость системы дополнял Государственный Совет, состоящий частично из лиц, назначаемых князем, частично из выборных представителей губерний. Государственный Совет при этом не был верхней палатой представительного органа, т.к. не имел законодательных полномочий. Думается, единственной причиной его введения было наличие аналогичного органа в России и Сербии.
По моему мнению первоначальный проект Дондукова и Лукьянова представлял собой не конституционную монархию, а лишь «демократизированную неограниченную монархию», в которой представительный орган обладал скорее законосовещательными, нежели законодательными полномочиями.
В таком виде проект поступил на рассмотрения Особого совещания для разработки его окончательной редакции. Принимая во внимание состав Совещания, речь могла идти именно о простом редактировании, а не о принципиальном изменении содержания проекта. Начнем с того, что, за исключением Градовского, все члены Совещания были чиновниками государства, которое само являлось абсолютной монархией. Глава Совещания – князь С.Н. Урусов – возглавлял II отделение Е.И.В. Канцелярии, был близок к великому князю Александру Александровичу и, по замечанию исследователей, под влиянием последнего высказывал к конституционным идеям «несочувствие». Знаменитый современник Урусова П.А. Валуев высказывался еще более определенно: «Князь Урусов обнаруживает совершенное отсутствие какого бы то ни было твердого взгляда на что бы то ни было». Н.Д. Мягков и Ф.А. Брун были советниками II отделения и прямыми подчиненными Урусова. Кроме того, их фамилии фигурируют в журналах Особого совещания крайне редко, что свидетельствует о не слишком активной роли в обсуждении проекта. Что касается А.А. Мельникова, то от него стремление к изменению проекта также исходить не могло, он по поручению МИД ознакомился с проектом еще до передачи его Особому совещанию и составил замечания, в которых, выражал желание «…видеть власть князя еще более крепкой и самостоятельной, чем это было предусмотрено в проекте Органического устава».
Таким образом, стремление изменить первоначальный проект болгарской конституции в более либеральном духе могло исходить только от Градовского, который к тому же зарекомендовал себя как последовательный сторонник реформ и идеи укрепления доверия между властью и обществом.
На первом же заседании Градовский выступил с важнейшим заявлением по поводу статьи конституции, определявшей государственный строй Болгарии, он обратил внимание на то, что при определении государственного строя Болгарии, обозначенного как наследственная монархия не фигурирует даже термин «конституционная». Замечание о народном представительстве, имеющееся в статье Органического устава, имело сомнительную юридическую силу. Поэтому Градовский предложил изменить редакцию на более демократический вариант. Замечание ученого было принято во внимание, и в результате формулировка была изменена: «Княжество Болгария есть монархия наследственная и конституционная, с народным представительством».
Другое принципиальное замечание Градовского, вызвавшее продолжительные споры, касалось состава Народного собрания, избирающего князя. Ученый выступил против участия в нем губернаторов и вице-губернаторов, сославшись на то, что эти политический статус этих лиц является изначально консервативным.
Против его предложения выступил председатель Совещания князь Урусов, который исходил из того, что «губернаторы – лучшие люди и имеют влияние», а также Мягков.
Предметом не менее острых споров стал и вопрос о народном представительстве, т.е. о составе и полномочиях Великого и Малого народных собраний. И снова позиция Градовского существенно отличалась от взглядов других членов Совещания. Ученый в первую очередь выступил против того, чтобы Малое народное собрание выделялось из Великого, т.е. устанавливалась двухстепенная система выборов. В специальной записке Градовский заявил, что Болгарии не нужна верхняя палата. Палата депутатов должна быть составлена путем прямых выборов. Ученый также протестовал против участия в народном собрании официальных лиц и лиц, назначаемых князем. «В какой же мере собрание, составленное таким образом, может быть названо народным представительством», – спрашивал он. Кроме того, Градовский настаивал на системе выборов депутатов пропорционально населению и выделении не административных, а избирательных округов. Он указывал также на необходимость указания срока депутатских полномочий.
После обсуждения Совещание приняло большую часть замечаний Александра Дмитриевича Градовского.
На первое место в окончательном варианте конституции было поставлено не Великое собрание, которое должно было стать чрезвычайным, а Народное собрание, которое перестало называться Малым. Из его состава исключались губернаторы и вице-губернаторы. Хотя лица, назначаемые князем, в собрании оставались, общее число депутатов увеличивалось, и они должны были избираться по одному от 20.000 жителей прямой подачей голосов. Такое кардинальное изменение состава и процедуры выборов в Народное собрание было несомненной заслугой Градовского.
Объектом критики ученого стали полномочия Народного собрания, а точнее их скудость. Градовского возмущало отсутствие у собрания права законодательной инициативы. При таких условиях «… деятельность собрания, – указывал он, – низведется к простому голосованию по вопросам да или нет, …что произведет или полное охлаждение к законодательным вопросам, или раздражение в массе представителей».
Ученый возражал также против фактического отсутствия у Народного собрания бюджетных полномочий. Далее он подчеркивал, что в Болгарии следует создать правительство, пользующееся доверием народа. «А для таких целей не может служить замаскированная диктатура, какою представляется будущее правительство Болгарии согласно настоящему проекту. Нет нравственной силы там, где нет доверия к основным началам государственного устройства», – заключал ученый.
И в этом случае критика Александра Дмитриевича была учтена Совещанием. В проект конституции был введен тезис не об «одобрении», а о «принятии» законов Народным собранием, что расширяло законодательные полномочия последнего. Кроме того, вводился принцип ежегодного утверждения бюджета Народным собранием. Однако добиться для Народного собрания Болгарии права законодательной инициативы Градовскому не удалось.
Помимо обсуждения ключевых вопросов государственного устройства ученый интересовался и другими проблемами внутренней жизни государства. Так, он проявил себя как самый последовательный сторонник идеи обязательного начального образования в Болгарии. При этом Градовский указывал, что такое образование может быть только бесплатным и предлагал ввести специальные пособия на обучение. И в этом случае замечание Градовского было принято как рекомендация.
Таким образом, Особое совещание внесло существенные изменения в первоначальный проект Органического устава. Полномочия князя были несколько сокращены, демократизированы выборы в Народное собрание и его состав, полномочия собрания были расширены. Именно в таком, значительно более либеральном варианте, проект был одобрен правительством и направлен для принятия в древнюю болгарскую столицу Тырново.
На мой взгляд, вопрос о причинах, заставивших правительство пойти на одобрение столь демократичного в сравнении с внутренним устройством самой России проекта, в основном решен исследователями. Это и стремление упрочить свои позиции на Балканах, и необходимость соответствия конституции условиям Болгарии, в которой война 1877 – 1878 гг. объективно сыграла роль буржуазно-демократической революции, и влияние сторонников конституции внутри России, и стремление не ударить в грязь лицом в соревновании с западными экспертами, разрабатывавшими конституцию для Восточной Румелии.