Глава 3
РЕГИОНАЛИЗМ И МОДЕЛИ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ
Политический регионализм понимается иногда как серия сделок, как результат политического торга между региональными и национальными элитами. Однако современный регионализм — феномен гораздо более глубокий и выступает как политический торг лишь на поверхности. Регионализм есть специфический образ действий, особая стратегия, базирующаяся на консенсусе внутри региона и направленная на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с целью ускоренного развития региона. Как показывает опыт многих стран Европейского Союза, регионализм в настоящее время утрачивает свои прежние, преимущественно провинциалистские ориентации, основанные на противостоянии центру, а новые сторон¬ники регионализма рекрутируются в более образованных слоях населения. Одним из наиболее принципиальных вопросов для развития «позитивного» регионализма является оформление сильной региональной идентичности.
Регионализм универсален и географичен. Он нейтрален по отношению к проблеме единства и интеграции страны, ее вектор залают по преимуществу другие условия: история, уровень развития, политическая культура, организация управления в регионах и пр.
Составными элементами регионализма выступают:
региональное самосознание, региональная идентичность;
их воплощение в общественно-политические феномены единичные, частные или массовые, более или менее радикальные;
его результаты в виде регионализации: признание ее полноправной формой самоорганизации общества, перераспределение зласти между центральным и региональным уровнями в пользу последнего.
Например, в Бельгии регионализм был следствием конституирования этой страны в 1993 году как федерации. Таким образом, регионализм можно трактовать как основу для федеративных отношений, а федерализм — как политико-правовое оформление регионализма. Федерализма без регионализма быть не может, но регионализм может существовать как самодостаточное явление и без федеративных отношений.
С точки зрения выдвигаемых регионами требований выделим следующие виды регионализма:- культурный регионализм — требования культурной автономии (религия, сохранение местных этнических традиций, преподавание на родном языке и пр.);
-экономический регионализм — артикуляция экономических интересов (тарифы, налоги, торговля, возможность прямых межународных связей и пр.);
-политический регионализм — политические лозунги, направ¬ленные на сдвиги в существующей системе распределения компетенций и полномочий.
Все эти три вида регионализма тесно связаны и могут трансформироваться один в другой.
Ряд исследователей ставит проблему «аутентичного» (подлинного) и «неаутентичного» политического регионализма. По их мнению, регионализм является аутентичным в том случае, если его можно определить как «национальный»; именно такова ситуация в Шотландии, Бельгии, на Корсике, в Эльзасе. Пример «неаутентичного» регионализма дают, в частности, Уэльс, бретонские и франко-баскские политические движения. В случаях «неаутентичного» регионализма речь идет не о политической мобилизации населения, но скорее о слабо востребованной, маргинальной идеологии интеллектуалов.
Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании. Необходимо отличать регионализацию от регионализма: если регионализм предполагает существование стратегии региональных элит, направленной на такое перераспределение, то регионализация опи¬сывает и анализирует реальный процесс перераспределения. Иными словами, регионализм необязательно ведет к регионализации. Регионализм и регионализация — это антонимы централизма, лентрализации, унификации, но не синонимы сепаратизма и дезинтеграции.
В современных обществах регионализацию можно рассматри¬вать как естественный результат общего процесса кризиса государ¬ства нации, что выражается в диффузии власти: она «перетекает» вниз — к регионам, местным сообществам, институтам гражданского общества. Общие причины регионализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, а также переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые ре¬шения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению.
Преимуществами регионализации с точки зрения поддержки демократического процесса выступают:
расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества;
существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости;
политический регионализм способствует сокращению дистанции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы участия в политической жизни.
В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском Союзе можно выделить следующие:
регионализация/децентрализация как попытка модернизации политических систем, которая всегда опирается на особые национальные традиции; попытка предоставить регионам более широкое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутреннего развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации;
как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный универсальный иерархический подход «сверху вниз»;
как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политических прав регионов;
как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов5.
Причины дисперсии власти (от национального уровня к регио¬нальному) в либеральных демократиях можно объяснить и следующим образом: центральное правительство пытается избежать ответственнос¬ти за некоторые решения, то есть переложить их на другой у центрального правительства существуют другие заботы, перевешивающие его сопротивление «напору» регионов (например,победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию региональный — уровень (к примеру, заведомо непопулярные решения в области налоговой политики);
у власти или завоевать на выборах определенные округа);
правительство неспособно контролировать или препятствовать дисперсии власти.
Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональ¬ную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнительную власть (правительство) во главе с президентом региона. Согласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, политика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей части деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обладает правом наложить вето на любое решение региональной ассамблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политических систем итальянские регионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.
В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конструкции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ6. надо ли с ней бороться. В сб.: Регионализация... С. 5.
Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, которые воспринимают региональные выборы как некую стадию на¬циональной политической конфронтации, где специфические региональные вопросы практически не играют роли в ходе предвыборной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы политически слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.
К середине 70-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональ¬ных реформ. С 80-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральньж регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе. Первое важное предложение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона». Предложение включало: требование расширения полномочий регионов, четкое разграничение полномочий между центром и регионами, прямое участие представителей регионов в законодательном политическом процессе на национальном уровне через палату регионов или парламентский комитет, наконец, расширение финансовой автономии регионов. Предложение вызвало конфликт между центром и регионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, региональные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство8. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса региональных политиков. Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступили с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарное™ в Конституцию страны. По результатам референ¬дума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хозяйства и туризма. Так, начало 90-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причиной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбар¬дии) на региональных выборах.
До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые непосредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было несколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас регионы настаивают на установлении прямых контактов с институтами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, отношения устанавливаются скорее на стадии реализации политических решений, нежели на стадии принятия решений. Некоторые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университетов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских движений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.
Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лоббировании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей: чрезмерная роль национальных отраслевых министерств и парадоксальное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показывают серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если элиту северных регионов больше заботит принятие новых нормативных документов, то элиту южных регионов — распределение финансовых потоков.
Тем не менее, регионализация итальянской политики и общест¬венной жизни в целом состоялась. При этом надо отметить, что «регион» вытеснил «провинцию» из политической иерархии стра¬ны10. Согласно результатам 20-летних полевых исследований Р.Патнэма новые региональные институты трансформировали местную политическую культуру, в свою очередь особенности этой культуры повлияли на функционирование политических институтов. В регионах очевидна тенденция к идеологической деполяризации и усиление прагматических ориентации. Процесс достижения консенсуса на региональном уровне стал гораздо более мягким и отлаженным, нацеленным на компромисс. Озабоченность «радикальным социальным обновлением» сменилась озабоченностью в отношении административной эффективности и профессионального уровня — произошла смена
С.этих пор советы состояли из депутатов национального парламента и представителей от органов местного самоуправления данной территории. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гарантированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что полити¬ки предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправ¬ления, а не за позицию регионального уровня приоритетов. Новые региональные институты 70—80-х гг. развивали и поощряли толерантность и прагматизм, нацеленность ва конечный результат.
Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что проявилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно большей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связанные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрактичными и несогласованными действиями. Многократно отмечена управленческая некомпетентность региональных властей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом; реформы имеют разный эффект в этих частях страны.
В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Региональные институты относительно глубоко укоренились в Италии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями политических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку политический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, к примеру, германских земель. Однако было справедливо отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум13. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требующй определенного времени.
Во Франции система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно измене¬ны по закону 1972 г., который создал систему региональных советов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские)14. Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г.,
Несмотря на то что во Франции процесс децентрализации имеет уже 15-летнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами.
Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы посредством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выборами. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образование, профессиональное обучение. В задачи региона входит также стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона.
Согласно закону 1986 г. региональные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практически не содержат региональных сюжетов, за исключением выборов в Бретани, Стране Басков, на Корсике.
Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях: цен¬тральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции, в то время как пе¬риферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются ереговоры с центральным правительством для усиления своей автономии17. В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским.
Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются шатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются тем не менее наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в территориальной форме.
На национальном уровне регионы действуют как группа давления, прежде всего через своих наиболее авторитетных представителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на центральное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной. После 15 лет регионализации лолитический и институциональный статус регионов не отвеча¬ет их амбициям.
В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся централизованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, лервая современная Конституция Испании 1812 г. означала конец (по крайней мере временный) исторического испанского регионализма, создав унитарный территориальный порядок и унитарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций. Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., существовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федера¬тивное государство, в котором семнадцать государств (estados), среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию. Федеративное испанское государство состояло из трех уровней: муниципалитетов, регионов-государств и самой федерации — республики.
По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. новая Конституция восстановила централизованное государство в стране.
Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г. Согласно этому документу было создано так называемое интегральное государство, которое в целом имело унитарный характер, однако открывало возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий. Так, уже через год был принят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за начавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее окончания режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства18. Конституция 1931 г. была, по сути, компромиссом между традиционным централизованным государством и автономистскими устремлениями отдельных частей страны. Государство Франсиско Франко было определено как «сообщество судьбы», государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государ¬ственная власть была организована строго иерархически снизу доверху.
Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма; Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии19. Новая модель территориального устройства получила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, ограничиваясь лишь списком полномочий и определяя два возможных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.
Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличествовал политический и культурный регионализм, всегда существовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между централизмом и регионализмом.
В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так, Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концептами унитарного государства и политическими амбициями регионов.
В англосаксонских странах процесс перераспределения власт¬ных полномочий носит название деволюции20. В Великобритании, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределению полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шотландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 70-х гг., когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволюции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были про-ведены в 1999 году.
В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правительства — тесно связана с проблемой трансформации модели амери¬канского федерализма. В начале 80-х гг. Р.Рейган выступил с концепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухо¬да, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федеративной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же федерализм этого не допускает, поскольку и Соединенные Штаты в20 Традиционно «деволюция» является понятием из области права и означает передачу права, ответственности, имущества от одного лица другому. В политическом смысле под деволюциеи подразумевается процесс передачи власти от центра на региональный или местный уровень (вариант регионализации). глом, и каждый штат в отдельности являются суверенными по-литическими образованиями.
Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 90-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных меро¬приятиях: конгресс отменил общефедеральные стандарты скорос¬ти на автомагистралях и расширение свободы штатов в использовании федеральных целевых грантов. Что касается тенденций, то исследователи выделяют следующие тенденции «в сторону девоюции»: ориентация Верховного Суда США на защиту прав штатов;ослабление бюджетного давления на штаты; опережающий рост численности работающих по найму на лтаты и муниципалитеты по сравнению с ростом численности федеральной бюрократии21.
Оценки российской регионализации — одной из существен¬ных характеристик посткоммунистической России — полярны: от восприятия ее как нормальной реакции общества на советский сверхцентрализм до признания ее итогом формирования на территории страны неофеодальных региональных политических режимов.
Отметим, что регионализация не была абсолютно новым фе¬номеном для России. Так, в ходе советской истории выделяются два цикла регионализации «по-советски» (внедрение территориального принципа управления экономикой): в конце 20-х гг. (нэповская практика местного хозяйствования на базе огромных по площади «административно-экономических областей») и в 50-е гг. хрущевские совнархозы и территориальные комплексы). Однако индустрия и военно-промышленный комплекс не вписывались в рамки регионов, уже поэтому советская регионализация — чисто экономического характера, естественно, была изначально ущербной и не состоялась.
На рубеже 80—90-х гг. требования экономической регионализации (прежде всего регионального хозрасчета) со стороны союзных республик переросли в экономический (отказ от уплаты налогов союзному центру), далее — в политический сепаратизм. Попытки союзного центра «умиротворить» республики посредством экономической регионализации оказались запоздалыми и не смогли предотвратить территориальную дезинтеграцию Советского Союза.
Важнейшими характеристиками российской регионализации 90-х гг. были: 1) ее лавинообразный, стихийный характер, что стало возможным в силу правового вакуума на федеральном уровне и политического кризиса самого федерального центра; 2) ее этнический характер, поскольку этнические различия оставались в СССР одним из ключевых факторов кульгурно-территориальной дифференциации. Таким образом, «пионерами» российской политической регионализации стали крупные, экономически и по¬литически мощные республики — Татарстан и Башкортостан. Регионализация стала одной из причин усиления неоднородности, фрагментированности российского пространства.
Следует различать внутренние и внешние причины развертывания процессов регионализации в России в начале 90-х гг. К внутренним причинам относятся слабость федерального центра, разрушение вертикально организованной системы политического, хозяйственного и идеологического контроля, децентрализация общественной жизни, экономический кризис, с другой стороны — быстрое развитие и усиление региональных элит, обострение межнациональных отношений, наконец — сам фактор разнообразия российских регионов. Внешние причины регионали¬зации страны складываются из:
а) геополитических и геоэкономических факторов (географического положения региона, его ресурсов, близости к коммуникациям,внешнеэкономических и внешнеполитических предпочтений);
б) военно-стратегических факторов (военные альянсы, военные конфликты вблизи российской территории, характер размещения иностранных вооруженных сил), влияющих на развитие приграничных регионов;
в) территориальных и этнических конфликтов, которые также оказывают мощное воздействие на развитие российских приграничных регионов.
С 1999—2000 гг. берут начало новые процессы: 1) экономическая и политическая рецентрализация России, падение роли регионального фактора в российском политическом