3. Пояснительная записка

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

Руководитель ________________ ______________________

(подпись) (расшифровка подписи)

Исполнитель _________________ _________ _____________________ ___________

(должность) (подпись) (расшифровка подписи) (телефон)

___ ____________ 200_ г.

Бюджетирование, ориентированное на результат.

Как уже отмечалось, в бюджетном процессе должны быть внедрены новые ме­тоды планирования и исполнения бюджета, то есть метод бюджетирования, ориентированного на результат — планирования, исполнения бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ.

Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета ос­нован на четкой формулировке целей и задач в деятельности орга­нов власти, бюджетополучателей, а также на применении показате­лей, характеризующих количественные или качественные парамет­ры выполнения этих задач.

Термин и метод бюджетирования не нов. В отечественной фи­нансовой литературе он появился не в бюджетном, а в финансовом менеджменте, в рамках которого предприятиями применяется целе­вое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач и полу­ченных финансовых результатов (директ-костинт), составление смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование)¹.

Как метод деятельности в сфере управления бюджетными ре­сурсами бюджетирование — составная часть бюджетного процесса. Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюд­жетном процессе на региональном и местном уровнях.

Следует также подчеркнуть, что и экономическая суть этого термина не имеет принципиально нового содержания.

Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и про­водится государственная финансовая политика и средства из бюд­жетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей.

Во-вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных

средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного ре­зультата.

В-третьих, для достижения этого результата всегда сущест­вовал финансовый контроль.

Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентирован­ного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного финансирования. Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидация неграмотности населения, инду­стриализация и др. Поэтому, по крайней мере некорректным явля­ется утверждение некоторых экономистов о том, что методы, пони­маемые под программно-целевым планированием, и планировани­ем, ориентированном на результат, являются зарубежным изобрете­нием. Это не соответствует истине. После Второй мировой войны западные экономисты стали еще в большей мере использовать опыт СССР по централизованному управлению национальной экономи­кой и, в частности, опыт государственного целевого планирования, в том числе и финансового. В европейских странах были созданы министерства (ведомства), ведавшие государственным планирова­нием. Позже и американские экономисты предложили своему пра­вительству создать такое ведомство в США. Во многих странах при правительствах были созданы структуры, координирующие работу отраслевых ведомств по планированию мероприятий, требующих государственного финансирования и оценивающих экономическую и социальную эффективность бюджетных расходов.

Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия по оценке результативности государственных затрат производились в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им тер­риториальных органах и научных институтах, в процессе составле­ния народохозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их ис­полнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законода­тельных и инструктивных материалов, планов и отчетов Правитель­ства СССР об исполнении народнохозяйственных планов и бюдже­тов, из монографий и учебников по этим проблемам¹.

Можно также отметить, что в нашей стране впервые были раз­работаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких про-

грамм. Примером тому могут служить подготовленные в 1983 г. в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекоменда­ции по составлению и исполнению плана финансирования терри­ториальных целевых комплексных программ»¹.

В современных условиях в бюджетном финансировании, ориен­тируемом на результатах, для достижения более высоких парамет­ров конечных результатов следует больше внимания уделять разра­ботке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показателям оценки их выполнения, повышать тре­бования к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выпол­нения программ, усилить санкции за их невыполнение.

В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ори­ентированного на результат, имеет следующее содержание.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — по­вышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их ис­пользования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресур­сов между бюджетополучателями ставится в зависимость от дости­жения ими конкретных результатов в соответствии со среднесроч­ными приоритетами социально-экономической политики.

Мониторинг бюджетного сектора.

Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, связана с созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, док­ладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек­тов бюджетного планирования, с переходом к многолетнему бюд­жетному планированию.

Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государст­венной власти и бюджетополучателей и эффективности исполь­зования ими бюджетных средств.

Мониторинг бюджетного сектора в нашей стране был введен на основании распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. Мониторинг проводится главными распорядителями бюджетных средств федерального бюджета (ГРБС). Он распространяется на всех распорядителей (РБС) и получателей (ПБС) бюджетных средств федерального бюджета.

¹ См.: Поляк Г.Б. Финансовое обеспечение региональных комплексных программ // Программно-целевое планирование развития городов и районов. Л.: Наука, 1987.

Информацию о мониторинге министерства, ведомства пред­ставляют в департаменты Министерства финансов РФ по установ­ленным формам в срок не позднее 15 марта года, следующего за отчетным.

При проведении мониторинга материалы направляются в Мин­фин РФ по следующим формам.

Форма 1 «Организационно-правовая форма конечных получателей бюджетных средств» характеризует количество и объемы финанси­рования конечных ПБС как подведомственных, так и неподведом­ственных данному ГРБС, с выделением их основных организаци­онно-правовых форм.

Форма 2 «Структура управления средствами главного распоряди­теля средств федерального бюджета по уровням управления» характе­ризует количество уровней управления средствами федерального бюджета по данному ГРБС (по подведомственным и неподведомст­венным РБС и ПБС).

Форма 3 «Состав реестра распорядителей средств федерального бюджета по количеству подотчетных РБС и конечных ПБС» харак­теризует состав РБС по количеству подотчетных им РБС следующе­го уровня и конечных ПБС.

Форма 4 «Структура управления средствами главного распоряди­теля средств федерального бюджета по подведомственности распоря­дителей и конечных получателей средств федерального бюджета» ха­рактеризует количество и объемы финансирования РБС и ПБС, не подведомственных ГРБС, заполняющему форму (с выделением уч­реждений).

Форма 5 «Численность работающих по трудовым и гражданско-правовым договорам в бюджетных учреждениях, подведомственных главному распорядителю средств федерального бюджета» характери­зует распределение бюджетных учреждений (включая учреждения, исполняющие полномочия РБС), подведомственных ГРБС, по чис­ленности работников.

Форма 6 «Отдельные виды государственных учреждений, подве­домственных главному распорядителю средств федерального бюдже­та» характеризует количество непрофильных бюджетных учрежде­ний, подведомственных ГРБС, а также численность работающих по трудовым и гражданско-правовым договорам и объемы финансиро­вания этих учреждений.

Форма 7 «Объемы бюджетных и внебюджетных средств по бюд­жетным учреждениям, доля внебюджетных средств которых в от­четном периоде превышала 25% от суммы средств федерального бюджета» характеризует подведомственных ГРБС РБС, имеющих организационно-правовую форму бюджетного учреждения, и подве­домственные им бюджетные учреждения по соотношению объемов бюджетных и внебюджетных средств.

В форме 8 «Значения контрольных индикаторов мониторинга» приводятся следующие значения контрольных индикаторов мони­торинга в отчетном периоде.

Отчет на							План на			Критерий оценки
01.01.04		01.01.05		01.01.06			01.01.05		01.01.06
А		1		2			3		4	5
1. Количество бюджетных учреждений, % к 01.01.04
100
2. Количество ГУП, % к 01.01.04
100
3. Количество организаций других организационно-правовых форм, финансируемых ГРБС, % к 01.01.04
100
4. Количество учреждений и предприятий других уровней власти, финансируемых главным распорядителем средств федерального бюджета, в % к общему числу ПБС
5. Количество РБС 4-го и более уровней, в % к общему количеству РБС
6. Количество подотчетных им ПБС, в % к общему количеству ПБС
7. Количество РБС, которым подотчетны менее 6 администраторов, в % к общему количе­ству РБС
8. Количество РБС, не подведомственных ГРБС, заполняющему форму, в % к общему ко­личеству РБС
9. Количество подотчетных им ПБС, в % к общему количеству ПБС
10. Количество бюджетных учреждений с численностью занятых менее 20 чел., в % к обще­му количеству бюджетных учреждений
11. Количество учреждений образования, в % к 01.01.04
100
А		1		2			3		4	5
Ml HHV
11.1. Количество учреждений высшего профессионального образования, в % к 01.01.04
100
11.2. Количество учреждений начального и среднего профессионального образования, в % к 01.01.04
100
11.3. Количество учреждений дошкольного и общего образования, в % к 01.01.04_____
100
11.4. Количество прочих учреждений образования, в % к 01.01.04 .-----
100
12. Количество учреждений здравоохранения, физкультуры и спорта (кроме учреждений федерального значения и учреждений, выполняющих специальные функции), в % к 01.01.04
100
13. Количество домов, санаториев, пансионатов, профилакториев, в % к 01.01.04
100
[4. Количество музеев, библиотек, дворцов и домов культуры, театрально-зрелищные и прочие учреждения культуры, в % к 01.01.04
100
15. Колреорганиза­ции (передаче функций), в % к количеству РБС с долей вничество РБС с долей внебюджетных средств более 25%, намеченных к ебюджетных средств более 25%
16. Количество РБС с долей внебюджетных средств более 50%, намеченных к реорганиза­ции (передаче функций), в % к количеству РБС с долей внебюджетных средств более 50%
						1
17. Количество бюджетных учреждений с долей внебюджетных средств более 25%, намечен­ных к преобразованию, в % к количеству бюджетных учреждений с долей внебюджетных средств более 25%
18. Количество бюджетных учреждений с долей внебюджетных средств более 50% , наме­ченных к преобразованию, в % к количеству бюджетных учреждений с долей внебюджетных средств более 50%
			:
19. Количество намеченных к преобразованию в хозяйственные общества, в % к количеству бюджетных учреждений, намеченных к преобразованию

В столбце «Критерий оценки» указывается оптимальное значе­ние соответствующего индикатора для данного ГРБС, выраженное в процентах к индикатору на 01.01.04.

Получив материалы мониторинга, департаменты Минфина РФ осуществляют анализ полученных данных и готовые предложения по их учету при формировании проектировок расходов ГРБС феде­рального бюджета. Далее эти материалы поступают в Департамент бюджетной политики Минфина РФ, в котором проводится их ана­лиз и учет его результатов при формировании расходов федерально­го бюджета на финансовый год, а также готовится обобщенная ин­формация о результатах мониторинга и предложения по их исполь­зованию в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета.

«Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования» — новая составная часть бюджетного процесса. Доклады составляются в целях приме­нения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результатах. Положение о под­готовке таких докладов утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства РФ и Минфина РФ информацией, необхо­димой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исхо­дя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения го­сударственной политики, а также сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ.

Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подве­домственных им главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответ­ствии с порядком разработки проектов перспективного финансово­го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки.

Доклад включает следующие разделы:

1. Цели и задачи деятельности.

2. Расходные обязательства и формирование доходов.

3. Результаты деятельности.

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам.

5. Результативность бюджетных расходов.

В первом разделе Доклада формулируются стратегические цели субъекта бюджетного планирования, подведомственных ему феде­ральных служб и федеральных агентств, организаций, а также так­тические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих целей. Для каждой цели и задачи приводятся значения основных показателей деятельности субъекта бюджетного планирования, ха­рактеризующих достижение (реализацию) этой цели и задачи в от­четном и плановом периодах.

Под стратегической целью имеется в виду краткое описание ожидаемого конечного общественно значи­мого результата реализации одной или нескольких основных функ­ций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного плани­рования; под тактической задачей — краткое описание ожидаемых конечных, количественно измеримых, общественно значимых ре­зультатов деятельности субъекта бюджетного планирования по кон­кретным направлениям достижения одной из стратегических целей.

Во втором разделе Доклада дается оценка объема и структуры исполняемых расходных обязательств субъекта бюджетного плани­рования и соответствующих платежей в федеральный бюджет. При этом исполняемые расходные обязательства субъекта бюджетного планирования — это включенные в бюджет субъекта бюджетного

планирования расходы на исполнение возложенных на него функ­ций. Под бюджетом субъекта бюджетного планирования имеется в виду используемая для целей бюджетного планирования сумма расходов, представляемая субъектом бюджетного планирования при формировании бюджетных проектировок в Минфин (включая оценки расходов, финансируемых за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и распределяемая по подведомственным ему главным распорядителям средств феде­рального бюджета.

В третьем разделе Доклада приводятся обоснование действую­щих и (или) планируемых целевых программ (бюджетных и ведом­ственных), а также планируемой непрограммной деятельности, направленных на достижение целей и задач субъекта бюджетного пла­нирования.

Бюджетная целевая программа — реализуемая субъектом бюджетного планирования (подведомственной ему федеральной службой или федеральным агентством) федеральная целевая про­грамма, подпрограмма федеральной целевой программы или ведом­ственная целевая программа.

Ведомственная целевая программа — утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях ком­плекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

По каждой стратегической цели, тактической задаче и соответ­ствующим им бюджетным целевым программам приводятся факти­ческие (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения основных показателей, характеризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования.

По каждой бюджетной целевой программе указываются ее ста­тус (федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы, ведомственная целевая программа, в том числе планируемая к утверждению субъектом бюджетного планирования или выделяемая в аналитических целях), сроки действия, цели, пе­речень показателей, характеризующих результаты реализации про­граммы, бюджет программы в отчетном и плановом периоде.

В четвертом разделе Доклада приводится распределение отчет­ных и планируемых расходов субъекта бюджетного планирования по целям, задачам и бюджетным целевым программам, а также краткое пояснение (обоснование) сложившейся и (или) планируе­мой структуры расходов, дается характеристика тенденций ее изме­нения в отчетном и плановом периодах, рассматриваются факторы, влияющие на эти тенденции.

В пятом разделе Доклада на основе оценки результативности бюджетных расходов субъекта бюджетного планирования даются анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности субъекта бюджетного планирования в отчетном и плановом периодах. Результативность бюджетных расходов — это соотношение между результатами деятельности и расхо­дами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности. Следует отметить, что «отчетный период» — период, составляющий три года (включая текущий), предшествую­щий году, на который разрабатывается проект федерального бюджета, «плановый период» — период, составляющий три года, в том числе год, на который разрабатывается проект федерального бюджета, и последующие два года.

Кроме того в этом разделе дается количественная оценка ре­зультативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, обосновываются меры, направленные на ее повышение (оптимиза­ция бюджетного сектора, расширение сферы применения про­граммно-целевых методов бюджетного планирования, распределе­ние ассигнований между подведомственными главными распоряди­телями, распорядителями и получателями средств с учетом резуль­татов их деятельности, совершенствование системы государствен­ных закупок и т.д.).

Проекты докладов представляются в Правительственную комис­сию по повышению результативности бюджетных расходов и Мин­фин РФ для использования их данных в работе по формированию проекта бюджета на очередной год.

Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год Доклады представляются до 15 декабря текущего года в Прави­тельственную комиссию по повышению результативности бюджет­ных расходов, Минфин и Минэкономразвития.

Подобные доклады будут составляться на региональном и мест­ном уровнях. Экономическая и финансовая информация, получен­ная на основе мониторинга и Докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, позволит дать оценку эконо­мической и социальной эффективности деятельности министерств, ведомств, организаций, что в свою очередь станет базой для опреде­ления их размера бюджетных средств в плановом периоде.

Метод бюджетирования, ориентированного на результатах, ис­пользуется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, если министерства, ведомства, организации не добиваются выполнения задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.

110