§ 3. Миграционная служба

Миграция — это территориальное перемещение населения, сопро­вождающееся изменением места жительства.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в области миграции населения и координирующим эту работу, является Феде­ральная миграционная служба России (ФМС России)*.

* САПП РФ. 1993. №10. Ст. 836.

ФМС России, ее территориальные органы, подведомственные ей организации (центры размещения вынужденных переселенцев) и орга­ны миграционной службы субъектов Федерации образуют государст­венную систему управления миграционными процессами в стране. ФМС функционирует во взаимодействии со всеми другими органами исполнительной власти и общественными объединениями. Она имеет также свои представительства при посольствах Российской Федерации за рубежом.

Миграционная политика государства корректировалась каждый год, начиная с 1993 г. И только в конце 1997 г., когда стали вырисовы­ваться более или менее стабильные параметры миграционных потоков, Правительством была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998 — 2000 годы.* Основной целью государственной миг­рационной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся про­цессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализа­ции прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

*СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.

Основными задачами государственной миграционной политики являются:

защита прав и интересов мигрантов;

развитие системы миграционного контроля;

соблюдение государственных интересов при разработке и реализа­ции миграционных программ и мероприятий;

регулирование миграционных потоков с учетом социально-эконо­мического развития и экологической обстановки в регионах, нацио­нальной совместимости, специфики психологии мигрантов и клима­тических особенностей мест расселения;

создание для приема и размещения мигрантов условий, стимулиру­ющих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Органы миграционной службы создаются в местах наибольшего скопления беженцев и вынужденных переселенцев.

Постановлением Правительства от 22 января 1997 г. утверждено Ти­повое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев*. Центр является государственным учреждением Феде­ральной миграционной службы и предназначен для временного про­живания лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, прибывших с ними чле­нов семьи, не достигших 18-летнего возраста, и вынужденных пересе­ленцев при отсутствии возможности самостоятельного определения ими места жительства или места пребывания на территории России. Центр создается, реорганизуется и ликвидируется по решению ФМС России или по ее поручению территориальным органом миграционной службы.

* СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.

Приказом Руководителя ФМС России от 16 февраля 1996 г. утверж­дено Положение о представительстве ФМС России при посольстве Российской Федерации за рубежом*. Основными задачами представи­тельства являются:

* Российские вести. 1996. 28 мая.

осуществление взаимодействия и сотрудничества с миграционны­ми властями государства пребывания;

сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике;

разработка предложений по расширению сотрудничества с государ­ствами пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвра­щения неконтролируемой миграции;

изучение опыта государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности ФМС России.

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев раз­личное.

Беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации. В силу вполне обоснованных опасений стать жертвой пре­следований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, нацио­нальности или политических убеждений он находится за пределами своей родной страны и не может или не желает в нее возвращаться, надеясь найти в России убежище и получить здесь жилье для времен­ного поселения.

Закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах»* определяет в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права правовой статус беженцев, порядок признания лица беженцем и устанавливает право­вые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами.

* Ведомости РФ. 1993. № 12. Ст. 425.

Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. «О вынужденных переселенцах»* определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает (экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории РФ в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Вынужденный переселенец — это гражданин России, покинувший место жительства вследствие со­вершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности под­вергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку при­надлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. В соответствующих случаях вынужденным переселенцем признается также иностранный гражданин или лицо без гражданства.

* СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110.

В постановлении Государственной Думы от 2 декабря 1998 г.* содер­жатся рекомендации Правительству по устранению недостатков в дея­тельности ФМС России, нормализации миграционной ситуации в стране, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных пересе­ленцев, которых стало уже более пяти миллионов, созданию благопри­ятных условий для восстановления им утраченного жилья, работы, средств к существованию, социальных гарантий.

* СЗ РФ. 1998. №50. Ст. 6118.

Необходимость уделять больше внимания миграционным пробле­мам стала еще очевидней в конце 1999 г., когда органам исполнитель­ной власти разных уровней пришлось заниматься вынужденными переселенцами из Чечни в связи с ведением там боевых действий про­тив террористов и бандформирований.

Глава 29 УПРАВЛЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ, ФИЗКУЛЬТУРОЙ И ТУРИЗМОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Под здравоохранением понимается совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предо­ставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: по­вышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и т.п. меры, направленные на сохранение и укрепление физичес­кого и психического здоровья людей, поддержание их долголетней ак­тивной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае ут­раты здоровья.

В Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, при­нятых 22 июля 1993 г.*, определены организационные начала государ­ственного, муниципального и частного здравоохранения, решаются вопросы его финансирования; содержится раздел о правах граждан и отдельных групп населения в области охраны здоровья и медико-соци­альной помощи, медицинской экспертизы; выделены разделы о право­вой и социальной защите медицинских и фармацевтических работни­ков, об ответственности за причинение вреда здоровью граждан, за сохранение врачебной тайны и т.д.

* Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6289.

Важное значение для организации работы органов управления и медицинских организаций имеет одобренная Правительством 5 нояб­ря 1997 г. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации*. Она имеет своей целью сохранение и улуч­шение здоровья людей, а также сокращение прямых и косвенных по­терь общества за счет снижения заболеваемости и смертности насе­ления.

* СЗ РФ. 1997. №46. Ст. 5312.

Медицина переходит на платное обслуживание, создается платная медицина, в которую включаются частные лечебно-профилактические учреждения и аптеки, а также лица, занимающиеся частной медицин­ской практикой. Постановлением Правительства от 13 января 1996 г. утверждены Правила предоставления платных медицинских услуг на­селению медицинскими учреждениями*.

* СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 194.

Государственные и муниципальные учреждения оказывают меди­цинские услуги населению по специальному разрешению (лицензии) соответствующего органа управления здравоохранением.

Другое новое направление в области здравоохранения — оказание медицинской помощи на основании медицинского страхования граж­дан, осуществляемого в соответствии с Законом РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР»*. Цель меди­цинского страхования — сохранение и укрепление здоровья населе­ния, создание экономической ответственности и заинтересованности в этом граждан, а также предприятий, учреждений, организаций, гарантирование гражданам квалифицированной помощи за счет накопленных средств и финансирования профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется на обязательной или добровольной основе.

* Ведомости РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.

Обязательное страхование является всеобщим и реализуется соответственно программам, гарантирующим установленный объем и усло­вия оказания медицинской помощи. Добровольное страхование осуществляется на основе программ добровольного страхования и обеспе­чивает дополнительные медицинские услуги.

Для организации управления здравоохранением характерно отсут­ствие единой системы органов управления. Управление в этой области осуществляют Министерство здравоохранения, Министерство по физической культуре, спорту и туризму, а также другие федеральные орга­ны исполнительной власти (министерства обороны, внутренних дел, транспорта и др.). Участие в управлении здравоохранением принимают и другие государственные, а также общественные организации: проф­союзы, общество Красного Креста и Красного Полумесяца и др.

В субъектах Федерации управление осуществляют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.

Управляемыми объектами являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитарно-эпидемиологические центры и станции, станции скорой медицинской помо­щи, судебно-медицинские и другие учреждения. Они подразделяются на государственные, муниципальные и частные. В свою очередь, госу­дарственные учреждения могут быть федеральными или субъектов Фе­дерации.

Деятельность медицинских учреждений и органов управления ими, к сожалению, не обеспечивает желаемого состояния здоровья населе­ния России. Важнейший показатель — естественная убыль (смерт­ность) превышает рождаемость почти на миллион человек в год. Сред­няя продолжительность жизни российских мужчин меньше пенсион­ного возраста. Число здоровых школьников в стране резко сокращает­ся. Лекарства и услуги платной медицины дороги.

Государственное регулирование отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств, включая регулирование цен на ле­карственные средства, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 22 июня 1998 г. «О лекарственных средствах» (с дополнения­ми от 2 января 2000 г.)*.

* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006; 2000. № 2. Ст. 126.

Учитывая, что в сложившихся экономических условиях наблюдает­ся существенный рост цен на лекарственные средства и осложняется обеспечение ими населения и учреждений здравоохранения, Прави­тельством принято 29 марта 1999 г. постановление «О мерах государст­венного контроля за ценами на лекарственные средства»*. Постановле­ние утвердило Порядок государственной регистрации отпускных цен производителей и установления оптовых и розничных надбавок к от­пускным ценам производителей на лекарственные средства, включен­ные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения.

* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1724.

Питание является одним из важнейших факторов, определяющих здоровье населения. Поэтому постановлением Правительства от 10 ав­густа 1998 г. одобрена Концепция государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года*. Положения этой Концепции должны учитываться феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации при разработке и осуществлении со­циально-экономической политики.

* СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4083.

Важное значение в этой области имеет также Федеральный закон от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»*. Кроме общих требований к качеству и безопасности пищевых продук­тов для здоровья человека, которые устанавливаются соответствующи­ми государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами и нормами, законом определены полномочия государст­венных органов и органов самоуправления по утверждению этих нор­мативных и технических документов, осуществлению государственно­го контроля и надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также предусмотрена административная, уго­ловная и гражданско-правовая ответственность физических и юриди­ческих лиц за нарушение данного закона. Цель правового регулирова­ния отношений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов — создание реальных гарантий и обоснованной уверен­ности населения в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.

* СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 150.

Организация управления здравоохранением, физкультурой и туриз­мом представлена на схеме 34.