§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Основными актами, определяющими правовое положение ино­странных граждан и лиц без гражданства при нахождении на террито­рии России, являются: Конституция РФ, Закон СССР от 24 июня 1981 г «О правовом положении иностранных граждан в СССР»*, Феде­ральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»**, правительственные акты — Правила транзитного проезда иностранных граждан через тер­риторию СССР от 10 мая 1984 г.*** Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 г.,**** а также международные соглаше­ния и договоры.

* Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 936.

** СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.

*** Собрание постановлений Правительства СССР (далее — СП СССР). 1984. № 21. Ст.113.

**** СП СССР. 1991. №12-13. Ст. 55.

Эти акты регулируют административно-правовые отношения, в ко­торые вступают иностранные граждане и лица без гражданства, опре­деляют их права и обязанности, ограничения, ответственность за нару­шения законодательства, меры надзора и контроля.

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в страну, имеет свои особенности: сначала она является ограниченной (наступает после оформления в посольстве или консульстве документов на въезд), затем — полной (с момента прибытия на территорию РФ), а прекращается при выезде из России или изменении гражданства. Возникновение административной дее­способности зависит либо от того, какие права и обязанности реализу­ются ими на общих основаниях, либо от критериев, указанных в меж­дународных соглашениях.

В соответствии со ст. 62 Конституции эти лица пользуются в Рос­сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с граждана­ми России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Иностранным гражданам (в том числе гражданам СНГ) гарантиру­ются предусмотренные законом права и свободы. Однако объем адми­нистративной правосубъектности этих лиц несколько уже, чем граж­дан России. Они не могут занимать государственные должности, а также заниматься деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или с государственной тайной. В отношении этих лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения безопасности. На иностранных граждан не распространяется законодательство о воин­ской обязанности и военной службе.

Иностранные граждане, прибывшие в Россию, различаются по цели пребывания: постоянно проживающие, временно пребывающие или проезжающие через территорию России транзитом. Прибывшие на постоянное проживание обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться (прописаться).

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат админи­стративной ответственности на общих основаниях. К ним могут быть применены меры административной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по не­действительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации (прописки) либо передвижения и выбора места жительст­ва, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребы­вания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через тер­риторию России. В случаях, определенных ст. 32¹ КоАП, эти лица могут быть выдворены из России.

Не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации иностран­ные граждане, которые в соответствии с законодательством России и международными договорами пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом.

Особый административно-правовой статус имеют беженцы и вы­нужденные переселенцы*.

* Подробнее о них см. в главе 28.

Глава 3 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности

В действующем законодательстве термины «органы исполнитель­ной власти» и «органы государственного управления» используются как равнозначные при определении административно-правового по­ложения соответствующих органов. Деятельность этих государствен­ных органов обеспечивает возможность реализации статуса иных участников административно-правовых отношений.

Орган исполнительной власти — это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Признаки, перечисленные в данном определении, позволяют выра­зить сущность органов исполнительной власти и отличить их от других государственных (законодательных, судебных) и негосударственных органов.

Каждый государственный орган, в том числе орган исполнительной власти, представляет собой организацию, т. е. коллектив людей, соот­ветствующим образом организационно оформленный. Для органов ис­полнительной власти характерно прежде всего то, что они состоят в основном из государственных служащих, которые должны отвечать ус­тановленным требованиям в отношении профиля и уровня профессио­нальной подготовки, стажа и опыта работы, организаторских и других качеств.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структу­ру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию.

Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управле­ния и работников аппарата (структурные и другие подразделения).

Руководитель устанавливает полномочия своих заместителей и рас­пределяет обязанности между ними, утверждает структуру, положения о структурных подразделениях и штатное расписание аппарата в пре­делах установленной численности работников и фонда оплаты труда. Так, Президент утверждает укрупненную структуру подразделений своего аппарата, устанавливает численность работников и месячный оклад. Правительство утверждает структуру федеральных органов ис­полнительной власти, численность и месячный фонд заработной платы управленческого персонала. И так — «сверху» «вниз» на феде­ральном и региональном уровнях управления.

Коллегиальный орган (коллегия, совет) оказывает существенное влияние на деятельность органа исполнительной власти. Коллегии со­здаются во всех министерствах, ведомствах, других органах управле­ния. Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности органа исполнительной власти. Ее решения проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя. Решения эти носят рекомендательный харак­тер, но, будучи объявленными актами руководителя органа (например, указом Президента — решение Совета Безопасности), императивны.

Территориальный масштаб деятельности органа исполнительной власти связан с федеративным устройством Российской Федерации и означает пределы территории, на которую распространяется действие его актов управления.

Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднени­ем. Компетенция органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов по реализации их задач, функций, полномочий и ответствен­ности находит свое выражение и закрепление в соответствующих зако­нах, положениях и других нормативных актах. Например, постановле­нием Правительства от 24 ноября 1999 г. утверждено Положение о Го­сударственном комитете Российской Федерации по строительству и жилишно-коммунальному комплексу*, в котором определены его на­значение, основные задачи, функции, права, обязанности и структура.

* СЗ РФ. 1999. №48. Ст. 5864.

Государство — это сложно организованная целостная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и все его составляющие. Его воздействие охватывает широкий спектр общеор­ганизационных, экономических, политических, социальных, психоло­го-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспек­тов. Посредством законов, правительственных программ и функцио­нирования своего аппарата государство придает десяткам миллионов индивидуальных воль и усилий целенаправленность, согласованность и позитивную результативность.

Органы исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, повседневно выполняют значительный объем этой работы по практической реализации управленческих задач и функций госу­дарства. От других государственных (законодательных и судебных) ор­ганов они отличаются назначением, содержанием своей деятельности и методами работы. Они специально созданы для того, чтобы осущест­влять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделе­ния властей. Объекты их управления — экономическая, социально-культурная и административно-политическая сферы, их отрасли, ком­плексы, организации и т. п. Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени госу­дарства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президен­та и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализа­цию требований актов.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финанси­ровании и являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.

Действуя в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти пользуются относительной юридической самостоятельностью. Их взаимодействие с законодательными (представительными) и судеб­ными органами, органами прокуратуры, а также с негосударственными организациями осуществляется в различных организационных формах (представительства, согласительные комиссии, обмен информацией и т.д.).

Ясно, что органы исполнительной власти, являясь видом государ­ственных органов, выступающих от имени государства, в этом своем качестве отличаются от исполнительных органов местного самоуправ­ления, коммерческих и некоммерческих организаций, решающих иные задачи.

Организация и деятельность органов исполнительной власти харак­теризуются рядом принципов, представляющих собой общие положе­ния, основополагающие требования, важнейшие из которых закрепля­ются в законодательстве.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных право­вых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон госу­дарства — Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права. Однако пока отсутствует комплексный правовой акт — закон, устанавливаю­щий соподчиненность нормативных актов, определяющий правила их применения, вступления в юридическую силу и действия. Имеются лишь разрозненные акты, регламентирующие некоторые вопросы в этом направлении.

В условиях, когда в стране началась широкая правовая (и судебная) реформа, призванная обеспечить верховенство и торжество Закона во всех сферах жизни общества и государства, крайне важно выработать механизм поддержания законности и правопорядка. Недопустимо, чтобы субъекты Федерации отдавали приоритет своим нормативным правовым актам, а не актам общефедерального характера. Администра­тивное законодательство, находясь в совместном ведении Федерации и ее субъектов, не дает последним права на принятие собственных нор­мативных актов, противоречащих федеральным законам.

При характеристике принципа верховенства права возникает про­блема соотношения норм международного права и национального (внутреннего) законодательства. Конституция (ст. 15) впервые устано­вила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров — разумеется тех, участницей которых является Российская Федерация, — над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действу­ют положения договора. Во-вторых, общепризнанные принципы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории. С принятием действующей Конституции органы государственной власти и все долж­ностные лица обязаны руководствоваться положениями международ­ных договоров, участницей которых является Россия.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означа­ет, что народ является единственным источником власти, он осущест­вляет свою власть непосредственно, а также через органы государст­венной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судеб­ной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосудар­ственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы решительно искоренять проявления коррупции, бюрокра­тизма, безответственности. Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.

Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнитель­ной и судебной. Если до принятия Конституции 1993 г. взаимоотноше­ния Правительства как органа исполнительной власти с парламентом как органом законодательной власти характеризовались полной зави­симостью первого от второго, то при реальном разделении властей такое положение недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных пределах. Чрез­мерное внимание Федерального Собрания — парламента России к во­просам, относящимся к компетенции Правительства, отрицательно сказывается и на законотворчестве, и на исполнении законов. В то же время обе ветви государственной власти должны неукоснительно ис­полнять судебные решения, что особенно важно в сферах федератив­ных отношений и толкования Конституции страны.

Конституция предусматривает механизмы, направленные на взаи­мосдерживание властей. Многие функции координации в государст­венном механизме выполняет Президент. Являясь главой государства, Президент имеет рычаги воздействия не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную ветви власти. Президент, который находится как бы над Федеральным Собранием и Правительством Рос­сии, должен создавать противовесы для них, обеспечивая их согласованное функционирование, а также способствовать повышению их ав­торитета.

Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы го­сударственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обя­заны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах — результат прежде всего несо­блюдения принципа законности, а также правового нигилизма. Вот почему в деятельности высших органов государственной власти России стало уделяться больше внимания укреплению законности, правопо­рядка, соблюдению дисциплины и формированию должного правосо­знания. Соблюдение законности — это главное условие эффективнос­ти, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Такую же цель преследует и соблюдение принципа личной (персо­нальной) ответственности каждого должностного лица и государствен­ного служащего за порученный участок работы. Этот принцип закреп­ляется в положениях об органах исполнительной власти, Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации»*, уставах о дисциплине и должностных инструкциях. Указом Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисцип­лины в системе государственной службы»** установлено, что руководи­тели федеральных органов исполнительной власти и главы исполни­тельной власти субъектов Федерации несут персональную ответствен­ность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Злоупотребление властью, служебным положением и совер­шение должностными лицами и государственными служащими проти­воправных действий влекут для виновных установленную законом от­ветственность.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

** СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, до­ступность и подотчетность государственных учреждений и должност­ных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не приме­няются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Без расширения гласности, без учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля не может быть подлинной подконтрольности государственных служащих, работающих в органах исполнитель­ной власти. Все, что делается в центре и на местах, должно находиться под контролем общества, на виду у него. Ни один работник органа исполнительной власти не может оставаться вне критики. И здесь труд­но переоценить роль свободы слова и гражданской активности насе­ления.

Не подлежат разглашению сведения, составляющие государствен­ную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности является новым для российского законодательства и административной практи­ки. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценнос­тью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнитель­ной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.

Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью, признание в качестве главной обязанности государства соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции) пред­определяют необходимость совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепринятыми принципами и нор­мами международного права, международными стандартами, а также разработки и принятия новых нормативных актов, особенно прямо предусмотренных Конституцией или вытекающих из содержания ее норм.

Статья 5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это означает последовательное раскрытие в текущем фе­деральном законодательстве сущности единства основ государственно­го строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федераль­ного закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Провозглашенное Конституцией равноправие субъектов Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации прав народов и каждой личности, что зависит не только от самих субъ­ектов Федерации, но и от организации власти в едином федеративном государстве. Относительно закрепленной в Конституции модели феде­рализма следует подчеркнуть, что она обусловлена не только многона­циональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков. Заключение Федеративного договора послужило укреплению Российского государ­ства. Конституция 1993 г. полностью инкорпорировала Договор в свой текст. Следовательно, Россия — конституционная федерация, а право выхода из нее может быть получено лишь со всероссийского согласия, выявленного путем референдума. Двусторонние договоры между Фе­дерацией и ее субъектами, в том числе республиками, — это документы о разграничении полномочий, и не более того.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоя­щим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномо­чий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законода­тельством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полно­мочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции). Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией про­тив центробежных устремлений некоторых местных «элит».

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает со­четание централизации и децентрализации, что организационно обес­печивается системой двойного подчинения объектов управления, т. е. подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизон­тали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учи­тывать местные (региональные) условия и особенности при осущест­влении своей деятельности.

Не утратил своего значения, хотя и стал менее акцентированным, принцип плановости в деятельности органов исполнительной власти, являвшийся важнейшим в период существования СССР. В условиях перехода к рыночной экономике сфера плановости выражается в раз­работке программ развития отраслей и сфер народного хозяйства, про­гнозировании хода экономической реформы, расчетах наиболее эф­фективного использования трудовых, материальных и финансовых ре­сурсов, определении целей и задач деятельности различных органов исполнительной власти, установлении госзаказа на наиболее значи­мую продукцию, предоставлении по единому плану льготных креди­тов. Таким образом, в целом планируются управленческие акции по наиболее приоритетным укрупненным позициям.

К принципам организации и деятельности органов исполнитель­ной власти можно отнести и некоторые другие принципы, в частности, научности, учета национальных особенностей, объектов государствен­но-управленческой деятельности, сочетания коллегиальности с едино­началием, сочетания межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении.