2. Государственная региональная политика

Важными и неотъемлемыми элементами проводимых российских реформ рассматриваются региональная стратегия и политика — неразрывная часть общего политического и экономического курса государства. А поскольку они жестко привязаны в основном к государственно-территориальным образованиям, то последние без их учета не могут формироваться и развиваться.

Стратегия территориального развития призвана реализовать в долговременной перспективе благоприятные региональные факторы развития страны и предупреждать и нейтрализовать крупномасштабные территориальные проблемы, угрожающие национальной безопасности.

Главными задачами новой стратегии территориального развития, подлежащими реализации при обновлении территориального устройства, учеными выдвигаются следующие: укрепление целостности экономического пространства на основе усиления межрегиональной и межгосударственной кооперации; обеспечение устойчивого экономического роста в регионах путем всестороннего использования всего их потенциала; сближение регионов по уровню развития в основном через стимулирование возможностей и резервов отстающих территорий; дальнейшее укрепление федерализма посредством четкого распределения прав и полномочий между центром и регионами; создание соответствующих «вертикалей» и «горизонталей» управления; совершенствование бюджетного федерализма и т.д.

Долговременная стратегия территориального развития в значительной мере определяет цели и задачи региональной политики. По сути они те же, но относятся к существующему и ближайшему периодам. Многие ученые-регионалисты видят смысл региональной политики в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение регионов.

Имеется три основных объекта государственной региональной политики: территориальная структура государства; административные и экономические районы; важные локализованные проблемы экономического, социального и экологического развития. Согласование интересов государства (центральной власти) и регионов в ходе комплексного решения территориальных проблем составляет предмет государственной региональной политики.

В Основных положениях региональной политики в Российской Федерации под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Таким образом, здесь проявляется тесная связь между региональной политикой, экономическим и административным районированием.

Основные положения региональной политики выдвигают ее следующие цели:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- гарантирование конституционных социальных прав граждан независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природных особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Задачи государственной региональной политики в этом документе подразделяются на 4 группы: в области федеративных отношений, экономические, социальные и национально-этнические. В качестве установок для территориального деления и управления особо важное значение представляют такие задачи, как: сохранение единства и территориальной целостности государства; децентрализация власти; равноправие субъектов Федерации; формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийского рынков; сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, создание в них собственной экономической базы; достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов; стимулирование развития районов и городов с крупным научно-техническим потенциалом («локомотивов» экономики субъектов Федерации); государственная поддержка бедствующих и отстающих регионов, а также регионов со сложными условиями хозяйствования; противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации; предотвращение и сдерживание обнищания населения, имущественного расслоения, особенно в наиболее бедных и наиболее богатых регионах; регулирование миграционных процессов.

В числе кардинальных задач региональной политики, на решение которых нацеливаются усилия органов государственной власти, выдвигается совершенствование экономического районирования страны.

Региональная политика вырабатывается и реализуется на трех уровнях: федеральном, региональном (государственная политика) и местном (муниципальная).

Одним из направлений федеральной региональной политики должно быть преобразующее воздействие на региональную структуру национальной экономики путем углубления специализации районов, изменения их роли в территориальном разделении труда, что ведет к росту эффективности народного хозяйства страны. Другое направление — формирование систем регулирования для различных проблемных типов регионов, учитывающих специфические предпосылки и условия их развития.

Следовательно, федеральная региональная политика решает стратегические и межрегиональные проблемы общероссийского значения, требующие активного участия федерального правительства в административно-правовом, финансовом и организационном аспектах. Здесь может хорошо проявиться конструктивная роль федеральных округов.

Наряду с этим субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою региональную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения городов и низовых районов на их территории (проблемы кризисных городов, отсталых аграрных районов и т.д.). Одна из важных целей здесь — найти компромисс между интересами региона и муниципалитетов.

Региональная стратегия и политика оказывают существенное воздействие на государственно-территориальное устройство не только посредством исходных определяющих установок для него, но и результативностью социально-экономического развития регионов, немало зависящей от характера территориального деления.

Государственно-территориальное устройство и экономическое районирование, их современное состояние и перспективы теснейшим образом связаны с важнейшими региональными проблемами и путями их решения, с целями и задачами государства по регулированию развития регионов. Наряду с известными благоприятными факторами территориального развития теперь в России существует ряд наиболее острых региональных проблем. К ним относятся:

- усиление тенденции хозяйственной и социальной неоднородности экономического пространства. Разрыв между субъектами Федерации по душевым показателям валового регионального продукта за десятилетие 90-х годов вырос с 11 до 40 раз и денежным доходам населения — с 4 до 13 раз, между экономическими районами разрывы составляют 3,4 и 2,9 раза;

- возрастание дезинтеграционных процессов, т.е. ослабление внутренней связанности этого пространства. Доля межрегионального оборота во ВВП снизилась с 22 до 12-14%;

- возникновение и разрастание пространственных очагов кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере. Три кризисных пояса с 90-х годов охватывают прямо и косвенно (с прилегающими территориями — потребителями продукции) около 40 регионов.

Конечно, существует огромное множество других региональных проблем, но они или не столь значительны по своему проявлению, или представляют определенную разновидность указанных, находящихся в центре внимания государственной региональной политики.

Рассматривая эти острые, «сигнальные» проблемы как серьезную угрозу экономической и национальной безопасности страны, ее территориальной целостности, ученые предлагают для их предотвращения, смягчения и ликвидации необходимые меры территориального регулирования, в частности, содействие становлению и развитию интеграционных форм пространственной экономики (межрегиональные ассоциации, государственные межрегиональные структуры и т.д.); делается вывод о необходимости для огромной и полирегиональной страны многоуровневой организации экономического пространства; рекомендуется создание постоянного мониторинга с системой критериальных оценок кризисных территорий, разработка индикаторов — их пороговых, или предельных, значений для своевременного определения региональных кризисных угроз и т.д.

Одновременно прослеживается тесная зависимость характера и размаха острых региональных проблем с размерами и специализацией территориальных единиц. Так, трансформация экономического пространства выражена в разрезе субъектов Федерации в 5-10 раз сильнее, чем в разрезе крупных экономических районов (очевидно, что внутренняя социально-экономическая дифференциация в последних выше).

Следует отметить, что в течение всего времени проведения либеральных реформ в России управление хотя и было переключено на региональную систему, но обоснованная региональная политика по существу отсутствовала, а о региональной стратегии даже не упоминалось. К тому же сохранение почти сотни регионов — субъектов Федерации в период преобразований экономики с передачей им многих государственных функций способствовало дезорганизации территориального управления и обострению региональных проблем (в том числе возникновению и разрастанию кризисных очагов), что частично было устранено созданием федеральных округов.

Вследствие такого положения реформированию административно-территориального устройства должно предшествовать серьезное уточнение на законодательном уровне принци­пов и задач государственной региональной стратегии и политики*.

С учетом территориальной дифференциации социально-экономического положения целесообразно проводить региональную политику применительно к группам достаточно выраженных проблемных регионов России: развитые, депрессивные, слаборазвитые, особые, нового освоения и стратегиче­ские промышленные.

Каждый из названных типов регионов отличается своим, свойственным ему комплексом проблем, решение которых (принимая во внимание и

специализацию соответствующего макрорегиона) требует от федеральных и территориальных органов власти применять дифференцированные подходы к стимулированию экономической активности и оказанию государственной поддержки. Типология проблемных регионов необходима и для группировки существующих областных единиц в более крупные административно-территориальные образования, чтобы сочетать в их составе слабые в хозяйственном отношении территории с сильными.

Определение состава регионов развитого, депрессивного и слаборазвитого типов проводится специальными методами качественного и количественного анализа в определенной последовательности, на которых мы здесь не останавливаемся.

В группу развитых (опорных) регионов входят в основном старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким докризисным уровнем индустриального развития, научно-технического прогресса и интенсификации производства. Они располагают большими контингентами квалифицированных специалистов и рабочих, крупными и дорогостоящими промышленно-производственными фондами, солидной научно-исследовательской и проектно-конструкторской базой, особенно в отраслях ВПК. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государственным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ресурсы для активизации «точек роста» и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

Вследствие этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. С помощью таких «локомотивов реформы» можно вытянуть цепь рыночных преобразований по всей стране и обеспечить стратегическую конкурентоспособность России в системе мирового хозяйства.

В составе группы выделяется подгруппа высокотехнологичных регионов с ведущими отраслями индустрии — наукоемкими машиностроением и химической промышленностью. Сюда по признакам относительно высокого уровня производства промышленной продукции, больших производственных мощностей и высокого положительного баланса бюджетных потоков между территориями и Федерацией попадает около 1,5 десятка субъектов Федерации. Это самые крупные индустриальные регионы и центры, расположенные в Центрально-Северо-Западной части России (г. Москва, г. С.-Петербург, Московская, Ярославская, Нижегородская, Ленинградская области), в районах Волго-Урала (Самарская, Волгоградская области, Пермский край, республики Татарстан, Башкортостан) и Сибири (Омская, Томская, Новосибирская области).

Подгруппа сырьевых регионов включает области и края, специализирующиеся на добыче и производстве высококлассных видов первичного сырья и конструкционных материалов, на базовых отраслях промышленности — топливно-энергетической и металлургической. Это регионы Сибири и Дальнего Востока (Тюменская, Кемеровская, Иркутская области, Красноярский и Приморский края), Урала (Свердловская, Челябинская, Оренбургская области) и две области (Мурманская и Белгородская) на севере и юге Европейской части.

Государственная региональная политика в опорных регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики неоиндустриального типа, формирования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Регионы опорного типа в качестве важного приоритета должны обеспечить ускоренное формирование крупнотоварных организационно-коммерческих форм рыночного производства и обращения — концернов и корпораций, включая межрегиональные и транснациональные, а также современных форм интеграции производства и капитала (финансово-промышленные группы).

К числу первоочередных задач здесь относится экологическое оздоровление крупных промышленных центров и районов.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частнопредпринимательских, особенно коллективной (акционерной) форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной финансовой и материальной помощи. Государство призвано посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. В то же время государственные хозяйственные структуры, включая казенные заводы, должны встать на путь максимальной коммерциализации своей деятельности. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты в этих регионах, как нигде, могут стать важнейшими рычагами хозяйственно-предпринимательской активности. Вместе с тем поощрение иностранных инвестиций должно строиться в основном на принципе внедрения проектов «ноу-хау», самых современных технологий.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы совсем недавно отличались глубоким и теперь еще отличаются неизжитым экономическим спадом, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения, его резким социальным расслоением. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовали раскрутка инфляции и свертывание госзаказа (ВПК).

К середине 90-х годов депрессивными стали 1/4 субъектов Российской Федерации. Это некоторые регионы, расположенные вблизи и на периферии ведущих индустриальных районов Северо-Запада и Центра (Архангельская, Псковская, Брянская, Калужская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Тамбовская области), Волго-Вятки и Поволжья (Кировская, Пензенская, Астраханская области), оба края Северного Кавказа (Краснодарский и Ставропольский), отдельные регионы Урала (Удмуртия, Курганская область), Сибири и Дальнего Востока (Алтайский край, Читинская область, Хабаровский край и Еврейская автономная область).

По уровню душевой покупательной способности денежных доходов депрессивные регионы попали по большей части в группу малой обеспеченности (до 2 прожиточных минимума), что весьма драматично, поскольку население привыкло к хорошим условиям жизни. На многих предприятиях высоких технологий, как и в опорных регионах, сосредоточено ядро интеллектуального потенциала.

Для этих регионов важно добиваться значительного сокращения безработицы путем диверсификации сферы приложения труда, реструктуризации предприятий, введения более мягкого режима ликвидации государственных предприятий, приоритетного распределения государственных заказов (оборонных), переподготовки и повышения квалификации высвобождаемых кадров, перевода их на предприятия развивающихся отраслей, организации общественных работ (дорожное и жилищное строительство, благоустройство населенных пунктов, модернизация инфраструктуры и т.д.).

В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, урегулирования финансовых взаимоотношений с центром (упорядочение федеральной финансовой помощи — трансфертов, усиление роли закрепленных источников поступления налогов и т.д.), а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления (санации) убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

Весьма актуально в депрессивных регионах поощрение роста частных инвестиций в экономику с вовлечением их преимущественно в наиболее конкурентные проекты — базовые звенья структурных преобразований.

Предполагается активное участие федеральных органов власти в регулировании занятости в районах концентрации отраслей естественных монополий (энергетика, связь, железнодорожный транспорт) и ВПК, контроле за ходом приватизации (акционирования), а также процессами реорганизации убыточных предприятий (банкротств) в центрах высокой социальной напряженности.

Основными инструментами государственной поддержки депрессивных регионов могут стать: льготные кредиты из централизованных источников или компенсация части процентной ставки по кредитам коммерческих банков при реализации эффективных проектов и программ; введение поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; использование повышенных ставок амортизационных отчислений по активной части основных фондов; страхование за счет федеральных источников коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных проектов и др.

Если для развитых регионов упор делается на активизации частного предпринимательства, для отсталых — на государственной поддержке, то для депрессивных регионов — на оптимальном сочетании обоих направлений и механизмов хозяйствования.

К слаборазвитым (экономически отсталым) относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой, недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

Исходя из результатов специального анализа, о котором говорилось выше, сюда включаются большинство российских республик (из 21) — все 3 республики Волго-Вятки (Марий Эл, Мордовия и Чувашия), Калмыкия, все 6 республик Северного Кавказа, не считая Чеченской (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия) и 2 сибирские республики (Алтай и Тыва). К этой группе принадлежат и все автономные округа, кроме «нефтегазовых» Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского, а также Чукотского.

Почти все слаборазвитые регионы — «бедные» (доходы на человека составляют менее 2 минимумов).

Активная региональная политика в отношении бедствующих территорий должна предусматривать их ускоренный экономический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Для экономически отсталых регионов актуальны задачи предотвращения обнищания населения и минимизации отрицательных последствий безработицы, противодействия тенденции ухудшения демографической ситуации и острым проявлениям депопуляции населения, экономического и социального возрождения сельских населенных пунктов.

Основными путями решения указанных проблем являются осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные секторы экономики (включая АПК) посредством льготных кредитов и налогов и т.д. Для регионов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений.

Слаборазвитые и депрессивные регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики, включая активизацию территориальной интеграции.

Резкое проявление территориальных деформаций выражается также в широком распространении (не затухании, консервации) остатков кризисных явлений и процессов 1990-х годов — серьезных угроз экономической и национальной безопасности России.

К кризисным очагам ученые правомерно относят территории, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, регионы широких общественно-политических конфликтов и глубоких экономических потрясений, вызывающих разрушение накопленного производственного потенциала и значительные размеры вынужденной эмиграции населения, необратимых социальных и политических деформаций из-за глубокого экономического кризиса.

Интегральная оценка социально-экономического развития регионов по четырем основным факторам (состоянию промышленного производства, уровню занятости населения и уровню жизни, бюджетно-финансовому положению) позволяет в весьма широком спектре оценить глубину кризисных явлений каждого из рассматриваемых субъектов РФ и выявить, где ситуация складывается крайне неблагополучно, а в каких регионах социально-экономическое положение вполне благоприятно. На основе такого анализа, проведенного в СОПСе^*, выявляются критические и базовые интеграционные регионы для определения первоочередных территориальных объектов объединения (первые — слабые прикрепляются ко вторым — сильным). Выполненный анализ показал, что 38 (почти 50%) субъектов РФ (при рассмотренных 79) находились в экстремальном и «пограничном» состоянии одновременно по 3 или даже 4 анализируемым факторам. В прочих регионах пороговые (критические) значения параметров наблюдались по одному или двум факторам. И лишь у 10 субъектов РФ оказалась благоприятная картина по всем четырем факторам. Это благополучные регионы, к которым примыкают 24 относительно благополучные (с незначительной кризисностью); те и другие могут служить базовыми интеграционными регионами.

Остальные 45 субъектов РФ серьезно поражены кризисными явлениями и выступают в виде критических интеграционных регионов, нуждающихся в интеграции с базовыми в первую (острокризисные), вторую (кризисные) и третью (потенциально кризисные) очередь. Таким образом, три группы неблагополучных регионов (острокризисные, кризисные и потенциально кризисные), т.е. районов локализации угроз экономической безопасности страны, оказались сконцентрированными в трех крупных ареалах, расположенных: 1) в центральных районах Европейской макрозоны; 2) в южной части Европейской макрозоны; 3) южной части Сибири и Дальнего Востока.

Подавляющая часть неблагополучных регионов находится вдоль южных границ России, а также в центральных районах, где сосредоточен основной экономический потенциал России. В наиболее благоприятной обстановке оказались регионы Севера и Северо-Востока России, т.е. территории, в которых сконцентрированы топливно-энергетические, минерально-сырьевые и другие важные природные ресурсы (газ, нефть, уголь, железная руда, алмазы, сырье для цветной металлургии, лес и т.д.).

Основные выводы исследования, выполненного во второй половине 1990-х годов, сохраняют свое значение и в настоящее время, так как

соотношение регионов по рассматриваемым параметрам за короткое время принципиально не изменилось, хотя некоторые подвижки произошли. Но и при улучшении положения важно знать наиболее уязвимые при кризисах территории и их заранее укрепить, в том числе посредством усовершенствованного территориального устройства.