Тема 8. Государственная служба и государственные служащие.

§ 1. Нормативно-правовая основа государственной службы.

Государственная служба представляет сложный социально-политический институт, определяемый сразу в нескольких аспектах: социологическом, политологическом, управленческом и, наконец, юридическом. Последний характеризует государственную службу, как институт административного права, формируемый совокупностью правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в свою очередь, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и оставлением. Институт государственной службы имеет конституционную основу. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В свою очередь, ч. 1 ст. 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства, а ч. 4 этой статьи провозглашает принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Конституционные положения развиваются в федеральном законодательстве, которое венчает Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»²⁸. В нем государственная служба понимается как система, состоящая из трех элементов (видов службы). 1) Государственная гражданская, включающая федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов Федерации. 2. Правоохранительная и (3) военная службы. Два последних вида могут быть только федеральными. По логике каждый вид службы следует обеспечить федеральным законом. В настоящий момент в развитие Закона № 58-ФЗ принят и действует только Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»²⁹. В субъектах Российской Федерации имеются собственные законы о государственной гражданской службе, нормы которых должны соответствовать федеральному законодательству³⁰.

Проблему составляет нормативно-правовая основа военной службы и правоохранительной. Новые законы о них в развитие федерального закона о системе государственной службы приняты не были. Правда, военная служба закреплена еще в 1998 г., действующим в современной редакции Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»³¹, тогда же был принят Федеральный закон «О статусе военнослужащих»³². Тем не менее, военная служба также регулируется разделам III Федерального закона «О внутренних войсках МВД России»³³, а специфика прохождения военной службы в ФСБ отражена специальном законе³⁴. Правоохранительная служба, в отличие от военной, вообще не урегулирована единым федеральным законом. Она устанавливается отдельными актами о службе в соответствующих правоохранительных органах. Причем это могут быть как законы³⁵, так и подзаконные акты³⁶. Отчасти поэтому, как представляется, отсутствует четкий официально закрепленный перечень правоохранительных органов. Незавершенность системы законодательства о видах государственной службы не позволяет в полной мере реализовать потенциал, заложенный нормами закона о системе государственной службы. Это, прежде всего, касается соотношения видов службы. Не существует четкого представления о том, каким образом соотносятся должности гражданской, военной и правоохранительной службы. Даже при переводе из одного правоохранительного органа в другой могут возникать определенные проблемы, связанные с сохранением стабильности статуса служащего.

Нужно отметить, что служба в отдельных органах сожжет отличаться определенной спецификой, требующей законодательной формализации. Так, особенности государственной службы в органах прокуратуры, нашли отражение в Федеральном законе «О прокуратуре»³⁷. Буквальный смысл ст. 40 заключается в том, что служба в прокуратуре – это особый вид федеральной государственной службы, осуществляемый на основании норм закона о прокуратуре, а «трудовые отношения», складывающиеся в связи с поступлением на должность в органе прокуратуры, регулируются законодательством о труде и государственной службе. Перед нами устаревшая формулировка, потерявшая актуальность после принятия в 2003 г. закона о системе государственной службы, а также в 2004 г. закона о гражданской службе. Дело в том, что отношения связанные с замещением должности государственной службы теперь именуются профессиональными служебными, а не трудовыми. Этим подчеркивается изменения концепции публичной службы в Российской Федерации. Кроме того, государственно-служебные нормы довольно подробно регулируют соответствующие отношения, что практически полностью исключает применение норм трудового права. Безусловно такая ситуация возникла в связи с не состыковкой различных нормативных правовых актов о службе, а значит говорить об их системе пока преждевременно.

Особенности гражданской службы в системе МИД России также установлены специальным федеральным законом³⁸. В ст. 1 в качестве самостоятельной разновидности федеральной гражданской службы называется дипломатическая службы. В законе закрепляются основные признаки дипломатической службы, специфика правового статуса дипломатических работников, гарантии для лиц замещающих должности дипломатической службы. Среди источников, закрепляющих правовые основы публичной службы, особое мнение занимает Федеральный закон о «О муниципальной службе»³⁹. Его, вполне справедливо, возможно охарактеризовать в качестве «младшего родственника» закона о государственной гражданской службе. Действительно ряд норм данных нормативных правовых актов совпадают дословно. Так, запреты и ограничения для гражданских и муниципальных служащих идентичны. При переходе гражданина с государственной на муниципальной службу и наоборот сохраняется стаж. Имеются и иные совпадения. Тем не менее, ряд различий носят принципиальный характер. Например, лицо замещающее должность муниципальной службы находится с муниципальным образованием в трудовых отношениях, а гражданский служащий в государственно-служебных. Соответственно и оформляются они, соответственно, трудовым договором и служебным контрактом. Это свидетельствует о разных концепциях, находящихся в основе указанных видов публичной службы. Для муниципалитетов выбрана так называемая трудовая модель, а для органов государства административно-государственная.

Это означает, что государственная служба гораздо более детально урегулирована специальными норами, практически не оставившими места правилам трудового законодательства. Закон о муниципальной службе, напротив, закрепив особенности статуса лица, замещающего должность, оставляет больший простор для применения положений трудового права. Уместно процитировать Г.В. Атамачука: «Кратко говоря, государственная служба Российской Федерации как публично-правовой институт органично включает в себя единство двух элементов: 1. Системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти (т. н. правовая составляющая). 2. Совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате (социальная составляющая)». Именно осознание государственной службы «в качестве публичного социально-правового института и есть один из способов (наряду с другими) институализации государственной и общественной жизни, что, в свою очередь, выступает условием нормального экономического и социального развития»⁴⁰. Иными словами, специфический государственно-правовой институт требует отдельной правовой регламентации, а трудовое законодательство не позволяет учесть всю его специфику.

Наконец, с 2008 г. в число источников, определяющих государственно-служебные отношения, вошел Федеральный закон «О противодействии коррупции». Ряд его норм скорректировала правовой статус всех служащих. Прежде всего, это касается их антикоррупционных обязанностей. Данное понятие является условным, поскольку все запреты и ограничения для публичных должностных лиц можно рассматривать с точки зрения противодействия коррупции. Тем не менее, ряд из них закрепляются в специальном законе, а значит, по мнению государства, представляют особую значимость в процессе профилактики коррупционных правонарушений. Их всего три: 1) обязанность предоставлять сведения об имуществе и доходах своих, супруги, несовершеннолетних детей; 2) обязанность уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения к совершению коррупционного правонарушения; 3) обязанность уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов. Особенность заключается в том, что все они распространяются на всех публичных служащих независимо от их статуса и вида службы.

На подзаконном уровне ведущие место среди источников права, закрепляющих государственно-служебные нормы, занимают указы президента. Акты Президента по вопросам государственной службы можно классифицировать в зависимости от характера государственно-служебных отношений на закрепляющие порядок поступления на службу⁴¹, продвижения по службе⁴² и оставления службы⁴³, о статусе служащих⁴⁴. Особое место занимают локальные акты, принимаемые органами власти, как правило, во исполнение предписания закона. Например, Федеральный закон «О противодействии коррупции» закрепляет обязанность представителя нанимателя устанавливать порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений. Соответствующие акты имеются в каждом органе⁴⁵. Кроме этого, ряд локальных актов, принимается в развитие указов Президента РФ. На этом уровне закрепляются квалификационные требования⁴⁶, порядок организации и функционирования квалификационных и аттестационных комиссий⁴⁷, комиссий по служебным спорам, предотвращению и урегулирования конфликта интересов⁴⁸ и другие. Важным локальным источником являются служебные распорядки, принимаемые органами⁴⁹.