Тема 7. Органы исполнительной власти.

§ 1. Структура правового статуса органа исполнительной власти. Положение об органе исполнительной власти.

В современной доктрине отсутствует единое представление о структуре правового статуса органа исполнительной власти. В результате в источниках права также закрепляются различные его элементы. Так, в нормативных правовых актах статус органов может закрепляться с использованием таких конструкций как «обязанности», «полномочия», «права», «функции», «ответственность». Они используются в различном сочетании, некоторые из них вообще не употребляются при обозначении статуса отдельных органов. Так, в положениях о министерствах находим: функции, полномочия и права. Причем, в актах, утверждаемых Президентом РФ, чаще всего закрепляются основные задачи министерства. В положениях о министерствах, подчиненных Правительству РФ, задачи не встречаются, статус закрепляется вполне стандартно с помощью функций, полномочий, прав. Интересно, что раздел II во всех положениях именуется «полномочия». Он начинается с перечня полномочий, а следующим пунктом идет права органа. Из этого следует, что в действующей доктрине полномочия и права с одной стороны принято различать, а с другой признается их единая правовая природа. Данное противоречие практически никак не разрешается. Практически вышли из нормативно-правового оборота такие общеизвестные термины как «предмет ведения» и «компетенция». Наиболее близким к доктринальному пониманию статуса органа исполнительной власти является положение о МЧС России. В нем статус органа закрепляется через функции (п. 1 и 2), основные задачи (разд. II), основные функции (разд. III), полномочия (разд. III). По сложившийся традиции, перечень функций пп. 1, 2 исполняет роль цели деятельности органа.

Итак, правовой статус органа исполнительной власти составляют следующие элементы: цель деятельности органа, задачи, функции, полномочия. Компетенция – это совокупность полномочий. Цель указывает на предназначение органа. Она отвечает на вопрос: зачем он нужен? Цель следует формулировать таким образом, чтобы не достигнуть ее в ближайшей перспективе. Иначе возможна ситуация, при которой орган учрежден, его структура определена, выделены средства, укомплектован штат. При достижении цели все это окажется ненужным, саму структуру придется либо реорганизовывать, либо упразднять. В результате будет нарушен принцип стабильности системы исполнительной власти. Напротив, при правильно сформулированной цели орган становиться постоянным ее звеном. Например, предназначение министерства внутренних дел чаще всего обозначается как обеспечение общественной безопасности, общественного порядка, борьба с преступностью. Общественные порядок и безопасность будет всегда, преступность также еще не научились искоренять на 100%. Значит, соответствующий орган будет «вечным». Неслучайно МВД впервые было учреждено в начале ХIХ в. и, пережив несколько политических режимов, существует до настоящих дней.

Задачи конкретизируют цель. В определенном смысле они определяют текущее назначение органа, корректируя его сообразно проводимой государством политики. Показателен следующий пример: общая цель министерства внутренних дел на протяжении двухсотлетней истории была примерно одинаковой, но задачи на каждом этапе исторического развития различались. Именно поэтому министерство, сохраняя большую часть элементов своего статуса оставалось полезным для любой политической системы. Задачи, в зависимости от степени абстракции, следует распределять по уровням. Первый уровень представлен в наиболее общих формулировках. Например, борьба с экстремизмом, терроризмом, обеспечение кадрового резерва и т.п. Именно в таком виде они находят выражение в статусных нормативных правовых актах. В дальнейшем они детализируются. Причем детализация может проводится в нормативных правовых актах, а также в ненормативных актах государственной администрации. Последним уровнем будут задачи, которые руководитель формулирует подчиненному. Все они доложены соответствовать задачам первого уровня. Причем правовой статус органа определяют задачи, закрепленные нормативно, остальные относятся к организации его деятельности.

Функции обычно определяются как основные направления деятельности органа. Они устанавливают содержание управленческой деятельности и указывают на предмет ведения органа. Иными словами этот элемент правового статуса отвечает на вопрос: где, в какой сфере орган будет действовать. Функции возможно разделить на две группы: общие и предметные. Первые присущи, в той или иной степени, всем органам и связаны с управленческим циклом информационного обмена. То есть, государственной управление представляется как обмен информацией, которая собирается, обобщается, систематизируется, находит выражение в акте управления, доводится до адресата, затем проверяется исполнение, что также требует сбора информации и круг повторяется. Этому процессу соответствуют такие функции как анализ, систематизация, планирование, непосредственное управление, контроль, надзор, координация. Одна или несколько указанных функций могут доминировать в статусе органа исполнительной власти. И, тем не менее, это еще не позволяет точно обозначить его правовой статус. По этому признаку орган классифицируется лишь в качестве регулятивного, надзорного, планового, статистического. Сферу его деятельности позволяет определить вторая группа функций. Их количество чрезвычайно велико и, по сути, совпадает с числом предметов ведения. Так, контрольно-надзорная функция реализуется в таможенной сфере, оборота наркотических и психотропных веществ, безопасности дорожного движении и т.д. Предметные функции закрепляют путем детализации общих применительно к предмету ведения.

Структуру полномочия составляют права и обязанности органа. Возникает вопрос, какой смысл вкладывается в этот термин? Могут ли органы отказаться от реализации своих прав, самостоятельно определяя объем правовой активности? Положительный ответ приводит к подмене понятий. Поскольку Общепринятое понимание субъективного права как меры и вида возможного поведения субъекта правоотношения пригодно для характеристики особенностей реализации правового статуса гражданина (организации, находящейся в непубличном обороте), но оно не способно отразить особенности административно-правового статуса органа исполнительной власти. Во-первых, субъективное право связано с наличием юридической возможности субъекта. Применительно к органу такая возможность всегда будет относительной. «Право» органа – это не единственная и далеко не главная составляющая его правового статуса, включающего цель деятельности, задачи, функции и полномочия. Права, наряду с обязанностями, составляют структуру последнего элемента. Причем связка права и обязанности не порождает дихотомии. Любое право органа исполнительной власти нужно понимать как его обязанность.

Так, Г. Еллинек пришел к выводу о том, что в статусе органа не может находиться субъективное («индивидуальное») право. Вместо него следует использовать термин «компетенция», что объясняется единством государства и его органов. Наделяя орган компетенцией, государство реализует свои функции²⁵. То есть у субъекта администрации отсутствует возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе, включенные в его статус, функции окажутся нереализованными, а управление не будет направлено на установленную сферу, оно окажется бесполезным для государства и общества. При этом полномочие всегда связано с осуществлением публичной власти, а значит оно допускает и долю возможного поведения. Эффективное воздействие на управляемые объекты без «оперативной самостоятельности» органа в пределах его компетенции не возможно²⁶. Главное чтобы административная дискреция имела четко определенные нормативные рамки²⁷. А для этого все элементы правового статуса органа должны быть обозначены и надлежаще сбалансированы как на теоретическом уровне, так и в соответствующих правовых формах. В этом и заключается главное отличие административно-правового положения органа исполнительной власти, от статуса гражданина в сфере государственного управления, которого никто не может (и не должен) принуждать к реализации своих прав.