2. Особенности современной законодательной административной реформы и ее влияние на федеративные отношения в России

Совместная компетенция в законодательных процедурах. Полномочия и «нефинансируемые мандаты». Единая система исполнительной власти в контексте новой концепции по разграничению полномочий. Природопользование: проблемы и противоречия законодательной реформы (Лесной кодекс)

В настоящее время назрела насущная необходимость ревизии полномочий, осуществляемых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый этап был реализован путем принятия Федерального закона № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этими законами определены расходные полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемые за счет средств соответствующих бюджетов.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предмета не могут быть переданы в ведение субъектов Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в конституцию.

Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. В любом случае, федеральным органам государственной власти по этим предметам должна принадлежать вся полнота осуществления регулятивных полномочий, а также полномочий по контролю за деятельностью органов власти. Недопустима и передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и т. д.). Осуществление же части исполнительно-распорядительных полномочий и полномочий по контролю за деятельностью физических и юридических лиц федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта Федерации. Наличие такой возможности вытекает из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации. Это, в частности, будет служить сокращению числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия.

В этой сфере выделено три наиболее важных направления деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий.

Во-первых, четкое вычленение как в положениях федеральных законов (в том числе путем использования грамотных правовых дефиниций и отсылок к положениям ст. 71 Конституции), так и в правовом сознании предметов ведения Российской Федерации.

Во-вторых, определение оптимальным образом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального Центра за осуществлением этих полномочий.

В-третьих, установление федеральными законами порядка создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основ их взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Федерации, общих принципов их деятельности. Это, однако, не должно ставить под сомнение возможности федеральных органов исполнительной власти оперативно реагировать на потребности эффективного осуществления полномочий в части моделирования системы своих территориальных органов

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный по составу перечень предметов совместного ведения осложняет применение унифицированных подходов к разграничению полномочий, порождает определенные неясности. Стоит отметить отсутствие серьезной проработки конституционного разграничения предметов ведения, что во многом и стало источником конфликта законодателей. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации, все остальное, что можно придумать, - к совместному ведению. Назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации весьма затруднительно, поскольку им практически ничего не осталось. Однако сама по себе проблема не несет непреодолимого характера и не требует изменения конституции.

В соответствии с предложенными Президентом Российской Федерации поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматриваются по сути два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предлагается перечень таких полномочий. Это позволит исключить навязывание субъекту Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. То есть у федерального Центра есть выбор: либо финансировать осуществление полномочий самому путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Российской Федерации новым расходным полномочием. Это предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.

Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые Российской Федерацией. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление.

Здесь существенным является вопрос о том, исчерпывающий ли это перечень. Эти полномочия проекта следует толковать таким образом, что субъекты Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения.

Главная идея регулирования законом двух типов полномочий - недопустимость нефинансируемых «мандатов», возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации.

На новом этапе федеративного строительства требуется заново, в соответствии с требованиями федеральных законов, разграничить полномочия по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) и определить необходимый объем полномочий по предметам исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), передаваемых на уровень субъектов Федерации.

Характер и способ разграничения и передачи полномочий почти идентичен, но в то же время он принципиально отличается от существовавшей ранее практики. В случае передачи какого-либо полномочия с федерального на региональный или местный уровень определяются объем расходов на осуществление данного полномочия и размер целевой субвенции из федерального бюджета. Федерацией устанавливаются правила исполнения того или иного полномочия контроля и отчетности. За федеральными органами сохраняется право изъятия данного полномочия в случае его недобросовестного исполнения.

Помимо формального повода ревизии системы исполнительной власти на региональном уровне существует и объективная необходимость.

Рабочая группа, созданная в рамках Комиссии Д.Н. Козака, подготовившая Концептуальные положения по организации единой системы исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации отмечала, что действующая система территориальных органов исполнительной власти, как федеральных, так и региональных, безнадежно отстала от требований времени и является серьезным тормозом развития производительных сил, социальных реформ, порой, издевательством над здравым смыслом и чиновничьим произволом. Масштабы и количество структур переросли советский уровень плановой экономики. Различные согласования длятся порой уже не месяцы, а годы. Многочисленные федеральные чиновники территориальных органов, находящиеся за тысячи километров от центра управления, не имеют мотивации, направленной на ускорение социально-экономического развития, а озадачены проблемами самовыживания.

Региональные власти, опутанные «по руками и ногам» чрезмерно зарегулированными правилами федеральных законов и инструкций, не имея достаточных административных рычагов, самоустраняются от ответственности за комплексное и позитивное развитие территории, и только страх перед избирателями или желание самореализоваться подталкивают их к активным действиям. Уровень коррупции федеральных, региональных и местных чиновников не сравнивается, - он везде очень высок. Структуры федерального и регионального уровня исполняют, как правило, разные стороны одних и тех же государственных функций, более того, одна функция на территории исполняется зачастую подразделениями нескольких ведомств одновременно.

На основании вышеизложенного, рабочей группой в апреле 2004 г. была проанализирована деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В основу анализа была положена следующая идея: процедуры правового разграничения и перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должны найти свое оптимальное воплощение в эффективном взаимодействии исполнительных структур органов государственной власти двух уровней - федерального и субъектов Федерации.

В результате анализа полномочий, которыми наделены территориальные органы, перечня их самих, а также механизмов исполнения полномочий сделан вывод о необходимости реорганизации системы территориальных органов и оптимизации их функций. При этом учтено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти осуществляют свою деятельность в двух различных сферах: исключительного ведения

федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Реализация предложений, выработанных рабочей группой, базируется на следующих принципиальных моментах:

1) в пункте 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения федеральные законы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти государства;

2) исходя из того, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающий разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, уже вступил в силу, то перераспределение полномочий между уровнями государственной власти практически завершено. Правовая ситуация позволяет довести эту процедуру до логического конца в практической плоскости, перераспределив полномочия таким образом, чтобы создать основу для поэтапной оптимизации системы территориальных органов, действующих в субъектах Федерации на основе федерального закона;

3) в стране проводится полномасштабная административная реформа с изменением функций и структуры Правительства Российской Федерации;

4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в отличие от территориальных органов федеральных министерств и ведомств, приближены к населению и заинтересованы в реализации полномочий, исходя из его интересов, в силу зависимости от волеизъявления последнего на выборах и ответственности перед ним за все социально-экономические процессы, происходящие на территории;

5) глава исполнительной власти субъекта РФ имеет возможность оптимизировать процесс администрирования, мобилизовать материально-технические и трудовые ресурсы для реализации полномочий, тем самым создать управленческую схему, с

одной стороны, более доступную и удобную для населения, с другой - менее затратную.

Закрепление за субъектами Федерации вышеназванных полномочий в целом позволит повысить эффективность их исполнения, снизить неоправданные бюрократические барьеры, увеличить уровень предпринимательской активности и стимулировать развитие экономики как региона, так и Российской Федерации в целом;

6) в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. полномочия, закрепляемые за субъектами РФ хотя и будут с формально-юридической точки зрения именоваться полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения, по сути, будут представлять собой «делегируемые полномочия». Так их финансирование будет осуществляться исключительно из федерального бюджета по установленным Федерацией нормативам и государственным стандартам. Органы государственной власти субъектов РФ при реализации этих полномочий будут действовать только в пределах установленных федеральной властью прав и обязанностей.

За соответствующими федеральными министерствами и ведомствами закрепляются регулятивные, координирующие, контрольные и надзорные функции в части исполнения этих полномочий субъектами Федерации. При этом рамки и формы контроля за деятельностью властных структур субъектов Федерации могут быть достаточно широки, вплоть до утверждения планов и показателей деятельности субъектов РФ по осуществлению полномочий и изданию обязательных для исполнения индивидуальных предписаний.

Таким образом, суть реорганизации состоит в следующем.

Оставить действующей в прежнем виде только ту часть системы территориальных органов, которую федеральные органы исполнительной власти создали для осуществления полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

При этом, в связи с новым разграничением полномочий между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами, когда значительная часть социальных и финансовоемких полномочий закрепляется за краем (областью), целесообразно создать в краях (областях) и входящих в их состав автономных округах единые территориальные органы федеральных органов государственной власти, действующие в рамках статьи Конституции РФ-

В отношении территориальных органов, осуществляемых деятельность в рамках предметов совместного ведения, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, необходимо провести поэтапную ликвидацию большей их части.

Основными условиями этого процесса являются:

перераспределение полномочий в рамках совместного ведения между уровнями государственной власти;

упразднение дублирующих, избыточных федеральных функций по предметам совместного ведения;

закрепление за соответствующими федеральными министерствами и ведомствами регулятивных, координирующих, контрольных и надзорных функций в части исполнения передаваемых полномочий органам государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, вышеизложенный подход позволит

оптимизировать деятельность территориальных органов на основе поэтапной ликвидации той их части, которая осуществляет деятельность по предметами совместного ведения;

сделать механизм реализации полномочий по предметам совместного ведения более технологичным и удобным для населения;

в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ создать единую сбалансированную систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Рабочей группой сформированы конкретные предложения по разграничению полномочий между уровнями государственной власти в различных сферах и, на этой основе, - предложения по оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

3. Участие субъектов Федерации в законотворческом

процессе по разграничению полномочий в области

совместного ведения: законодательные и исполнительно-

распорядительные полномочия субъектов РФ.

Принцип субсидиарности

Полномочия субъектов Федерации. Предметы ведения в нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Законодательные процедуры, ответственность сторон в системе федеративных отношений: позитивная и негативная, остаточная компетенция субъектов Федерации. Формат отзыва субъекта РФ на федеральные законопроекты. Перечень полномочий субъектов - «за» и «против». Противоречия «остаточной компетенции» субъектов Федерации или «остаточного» (ограниченного) суверенитета. Опережающее законодательное регулирование в регионах

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации:

а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;

г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания³⁰;

е) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;

к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

м) устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.) в ст. 26.4 предусматривает участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения ³¹ .

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной

власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более, чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Ответственность Федерации и ответственность ее субъектов не могут быть раздельными. Суть ответственности заключается в том, что она должна быть разделенной, обеспечивающей сквозную и сбалансированную ответственность Российской Федерации, ее субъектов, территорий местного самоуправления перед населением за невыполнение возложенных функций и нарушение законов. Только такая система эффективно обеспечит защиту человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола властей каждого уровня.

По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти, должна быть создана подобная система в отношении всех уровней организации публичной власти в федеративном государстве. При этом каждая сторона федеративных отношений должна иметь возможность привлечь другую сторону к ответственности.

И. А. Умнова по этому поводу отмечает, что «в теории права, как известно, разграничиваются два вида юридической ответственности: позитивная и негативная. Позитивная состоит в обязанности выполнять функции и полномочия. Негативная наступает за невыполнение функций и полномочий, а также за нарушение законов. Учет этих различий имеет значение в федеративных отношениях. При определении факта наличия основания привлечения к ответственности одной из сторон важно различать невозможность исполнения функций по объективным обстоятельствам.. Каждому случаю соответствуют свои адекватные формы ответственности.

Реализация идеи сквозной ответственности с учетом особенностей федеративных отношений, так же, как и в отношении разграничения предметов ведения и компетенции, требует двух уровней конституционного закрепления цивилизованных форм ответственности. Первый - ответственность Федерации и субъектов Федерации; второй - ответственность органов государственной власти по вертикали. До настоящего времени свершившийся факт разделения власти между Федерацией и ее субъектами не был подкреплен необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за надлежащее ее осуществление. Такая оценка в равной степени относится как к многим субъектам Федерации, так и к самой Федерации, являющейся субъектом федеративных отношений.

Представители законодательных органов субъектов Федерации иногда предпринимают попытки закрепить исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий в собственных конституциях. Они используют метод, уже применяемый федеральными властями, что зачастую приводит к противоречиям между уровнями власти. Например, к предметам совместного ведения субъекты Федерации относят вопросы, являющиеся по конституции прерогативой федерального Центра или относящиеся к совместной компетенции (например, изменение статуса и территории субъекта, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, нормативное регулирование режима природопользования в субъекте Федерации и др.). Иногда субъекты Федерации, реализуя региональную политику, фиксируют законодательно свои права на установление уровня цен, определение режима работы энергетических систем, обеспечение средствами связи структур управления субъекта Федерации и др.

Перечень предметов совместного ведения, так же, как и перечень предметов исключительного ведения Федерации, является в соответствии с Конституцией РФ закрытым. Он может быть расширен только через изменение конституции, в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Основной закон Россииской Федерации. Практика текущего законодательства, как и практика заключения двусторонних договоров, свидетельствует о том, что установленная в Конституции Российской Федерации модель совместного ведения нуждается в совершенствовании.

Возьмем, к примеру, такую сферу, как чрезвычайные ситуации (политического, природного и технического характера). Согласно законодательству, к предметам совместного ведения отнесено лишь «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». Это более частный вопрос проблемы «чрезвычайные ситуации». Вместе с тем, если следовать ст. 2 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то регулируемая сфера целиком является предметом совместного ведения. Данная статья устанавливает, что законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и нормативных актов РФ, но законов и иных нормативных актов субъектов РФ. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ» вводит, по сути, новый предмет совместного ведения - государственную службу. В этой области государственным органам двух уровней еще предстоит большая совместная работа по приведению региональных законов о государственной службе в соответствие с названным Федеральным законом.

Конституции, уставы и законы субъектов призваны уточнять и дополнять федеральное законодательство, но не противоречить ему. Тем не менее, как показывает практика законотворчества субъектов РФ, в 1990-х гг. более 3000 нормативных актов, принятых субъектами, находились в противоречии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Разграничение компетенции в законодательстве субъектов РФ во многих случаях про-

изводилось либо со ссылкой на Конституцию РФ, либо простым воспроизводством ее текста. Уточнения не вносились, за исключением детализации собственного ведения субъектов Федерации. В результате задача разграничения полномочий и предметов ведения (т. е. дополнения федерального Основного закона основ-

ными законами субъектов РФ) с завершением конституционного процесса оставалась нерешенной.

Особое место в связи с этим занимает остаточная компетенция субъектов Федерации, выступающая одновременно и как исключительная компетенция. По статье 73 субъекты в этой компетенции обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта по предметам остаточного ведения действует правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76).

При выявлении остаточной компетенции наряду с Основным федеральным законом важную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

Не случайно в новой редакции Конституции Республики Татарстан, принятой Госсоветом РТ в апреле 2002 г., отмечалось: «Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым, качественным состоянием Республики Татарстан). Хотя это положение и было оспорено Главным правовым управлением Президента РФ, тем не менее очевидным является то, что ст. 1 Конституции РТ является по существу калькой ст. 73 Конституции Российской Федерации.

Теория и практика федерализма знает и другой путь решения " этого вопроса - признание за государствами-субъектами Федерации ограниченного суверенитета, совмещающегося с суверенитетом более высокого уровня. Опыт зарубежных стран свидетельствует именно о таком подходе. Поскольку речь идет о суверенитете субъектов Федерации, то он не может быть неограниченным не только в международно-правовом, но и в государственно-правовом смысле, ибо субъект Федерации - всегда составная часть суверенитета целого, - федерации. Государственная власть субъекта федерации распространяется, главным образом, на собственную территорию, а, кроме того, над ним находится государственная власть всей федерации.

Таким образом, суверенитет субъекта может быть только ограниченным как в пространственном, так и в содержательном отношении. Но внутренний суверенитет, будучи остаточным или ограниченным, это тоже суверенитет, если за субъектом сохраняется вся полнота власти в его собственных делах.

Принцип равноправия субъектов предполагает равный объем остаточной компетенции (ч. 1 ст. 5). Однако объем исключительной компетенции субъектов Федерации оказался различным в результате предоставления шестнадцати бывшим автономным республикам статуса суверенных государств в составе РСФСР, четырем из пяти автономных областей - конституционного статуса государств, десяти автономным округам и 57 административно-территориальным единицам (краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу) - статуса государственных образований в 1990-1992 годах.

Конституция не содержит третьего списка, где были бы закреплены предметы ведения субъектов РФ. Вполне очевидным для большинства политиков и представителей законодательной и исполнительной ветвей власти является то, что невозможно предусмотреть все вопросы, которые могут решаться в регионах. Поэтому конституция ввела положение о том, что вне пределов ведения России и предметов совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти ³² . Все вопросы, которые не вошли в два упомянутых списка, самостоятельно решается органами власти субъектов РФ. Это такие вопросы, как принятие конституций, уставов и законов субъектов РФ, формирование органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, распоряжение собственностью субъекта Федерации, бюджетные права, административно-территориальное деление, налоги субъектов Федерации, символика и многое другое.

Важный вопрос, нерешенный в отношении Российской Федерации, заключается в том, насколько Федерация гарантирует ее субъектам выполнение тех обязанностей, что отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии должным образом обеспечивать осуществление полномочий по каким-либо предметам ведения, то встает вопрос о перераспределении власти. Субъекты Федерации должны иметь право поставить этот вопрос и инициировать его решение на конституционном или договорном уровнях. При этом может быть использован референдум или созыв Конституционного собрания (вместо традиционного обсуждения вопроса в Федеральном Собрании РФ). К сожалению, таких гарантий действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает. Даже если две третьих, три четверти и более субъектов РФ выскажутся за перераспределение предметов ведения, обязанность учета этой инициативы Федеральным Собранием не предусмотрена Конституцией Российской Федерации. Точно такой же вакуум существует в отношении конституционного регулирования ответственности субъекта Федерации.

Существующая модель участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов, как утверждается в Концепции, представляется оптимальной. Так, Совет Федерации является специально созданной в целях выявления консолидированного мнения субъектов РФ палатой парламента. Кроме того, инициативу и самостоятельность органов государственной власти РФ обеспечивает их право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных законов. Это право «опережающего законодательного регулирования» проистекает, по мнению составителей Концепции, из федеративной природы государства и признано соответствующим Конституции РФ в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Но опережающее регулирование субъектов имеет свои ограничители, к которым Концепция относит:

запрет на опережающее правовое регулирование в части, имеющей универсальное значение как для регионального, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом (например, запрет затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства и т. д.);

запрет устанавливать нормы законодательства субъектов Федерации, противоречащие федеральным нормам, не признанным утратившими силу;

приведение акта субъекта Российской Федерации в соответствие с появившимся федеральным законом в срок, не превышающий шести месяцев с момента опубликования указанного федерального закона, либо в срок, указанный самим федеральным законом.

В Концепции утверждается, что основной массив федерального правового регулирования по предметам совместного ведения должен осуществляться в форме федеральных законов. По общему правилу невозможно разграничение полномочий подзаконными федеральными актами. В то же время могут быть приняты стандарты, нормативы, порядки и регламенты, более детально, чем законы, регламентирующие осуществление исполнительно-распорядительных полномочий. Они являются прерогативой исполнительной власти. Указанные акты должны приниматься либо по прямому указанию в федеральных законах, содержащих основы стандартов, нормативов, порядков и регламентов, либо в том случае, когда иначе осуществление закрепленных в законе исполнительно-распорядительных полномочий в силу пробелъности правового регулирования невозможно. В части конституционных прав граждан (например, право на пенсию) все правовое регулирование должно осуществляться законом, если это не создает непреодолимых препятствий для правоприменения.

Исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения должны быть возложены, в основном, на органы, наиболее близкие из государственных органов к населению. Допускается и передача осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления в установленном порядке. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органы внутренних дел, юстиции и так далее), чья система должна быть федеральной.

В случае выполнения органами исполнительной власти субъектов РФ исполнительно-распорядительных полномочий органы исполнительной власти, исходя из конституционного принципа единства системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), вправе:

давать соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ обязательные для исполнения предписания, направленные на исполнение их обязанностей, закрепленных за ними федеральными законами. Возможность давать предписания и ее пределы должны быть полно и четко определены федеральными законами и не должны влечь возложение на органы государственной власти субъектов Федерации новых обязанностей на основе решения федеральных ведомств;

осуществлять за пределами стандартов, нормативов, порядков и регламентов, утвержденных Правительством Российской Федерации, при их недостаточности, соответствующее регулирование;

оказывать методическое содействие органам исполнительной власти субъектов РФ;

обеспечивать контроль над надлежащим осуществлением полномочий органами исполнительной власти субъектов Федерации, что не исключает общего контроля (надзора) через специализированные органы. Такой контроль может быть возложен на территориальные органы соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Данная модель позволяет федеральному Центру значительно сократить количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Но федеральные органы исполнительной власти должны сохранять возможность создавать территориальные органы, осуществляющие непосредственные исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения, установленные федеральными законами, если органы исполнительной власти субъектов РФ не выполняют обязанности по осуществлению этих полномочий. Федеральный закон может прямо предусматривать отдельные сферы или отдельные полномочия, где требуется создание территориальных органов. Но при этом существует необходимость строгого контроля над территориальными органами государственной власти на местах. Именно федеральные территориальные органы в перспективе могут стать «могильщиками» органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку уже сегодня при координирующей роли федеральных административных округов они зачастую стремятся подменить соответствующие органы государственной власти субъектов Федерации.