Тема 11. Правове регулювання державного боргу

11.1. Поняття та особливості державного боргу.

11.2. Форми державного боргу.

11.3. Межі державного боргу та управління ним.

11.4. Правовий режим державних цінних паперів.

11.1. Поняття та особливості державного боргу

Використання державою механізму державного боргу забезпечує регулюючі процеси в економіці, впливає на весь процес відтворювання. Однозначно оцінити дію державного боргу на створення, розподіл і рух в цілому сукупного суспільного продукту, його частин складно, ці процеси досить суперечливі. З одного боку, дещо послаблюється напруга при виконанні або плануванні бюджету, зменшується його дефіцит за рахунок залучення тимчасово вільних грошових коштів шляхом розміщення державних цінних паперів, забезпечується безперервність фінансування державних завдань. З іншого - грошові кошти, надані державі в борг, можуть знецінитися за рахунок більш високого відсотка інфляції, ніж відсоток, що гарантується за державними цінними паперами, і кредитори втратять реальні гроші, незважаючи на ту ж абсолютну суму, яка повернулася (або навіть збільшену).

У спеціальній літературі склалося декілька напрямів розгляду впливу державного боргу:

а) вплив "ізольованого" обсягу державної заборгованості;

б) вплив державного боргу на бюджетні показники та нормативи;

в) вплив державної заборгованості на альтернативні можливості фінансування державних витрат (кредитного і податкового).

Природно, кожний аспект аналізу державного боргу визначається умовами, цілями, критеріями використання державних позик, завданнями, які стоять перед державою при залученні грошових коштів.

Поняття державного боргу (боргу Автономної Республіки Крим або боргу місцевого самоврядування) закріплено ст. 2 Бюджетного кодексу України. Під боргом розуміється загальна сума заборгованості держави (Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування), що складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування), включаючи боргові зобов'язання держави (Автономної Республіки Крим або міських рад), які набувають чинності в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору. Аналізуючи зміст державного боргу, необхідно мати на увазі, що йдеться, по-перше, про певні суми грошових зобов'язань держави на певну дату; по-друге, всі непогашені боргові зобов'язання держави включають як основну суму боргу, так і відсотки по них; по-третє, державний борг включає зобов'язання держави щодо юридичних та фізичних осіб (внутрішній державний борг) і щодо іноземних держав (зовнішній державний борг).

Основні причини утворення та збільшення державного боргу:

- збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів;

- циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки;

- скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування державних витрат;

- вплив політичних бізнес-циклів (надмірне збільшення видатків напередодні виборів для завоювання популярності та збереження влади).

Державний борг складається з державного внутрішнього боргу і державного зовнішнього боргу, але не включає в себе борг місцевих органів влади та державних підприємств.

Відносини державного внутрішнього боргу регулюються Законом України від 1 вересня 1992 року "Про державний внутрішній борг України". В широкому значенні державний внутрішній борг складається із заборгованості минулих років і заборгованості, що знову виникає, охоплює різні форми кредитів, отриманих урядом, державних позик, здійснених шляхом випуску цінних паперів від імені уряду, інших боргових зобов'язань, гарантованих урядом. Законодавство більш лаконічно у визначенні внутрішнього державного боргу: "Державним внутрішнім боргом України є строкові боргові зобов'язання Уряду України у грошовій формі. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що знаходиться в загальнодержавній власності" [32].

Зовнішній державний борг - це сукупність заборгованості держави за позичками на зовнішньому ринку. Він складається з:

- позик на фінансування Державного бюджету і погашення зовнішнього державного боргу;

- позик на підтримку національної валюти;

- позик на фінансування інвестиційних та інституціональних проектів;

- державних гарантій, що надаються Кабінетом Міністрів України для кредитування проектів, фінансування яких передбачено Державним бюджетом України;

- інших гарантій.

Основними складовими державної заборгованості є заборгованості бюджетів. Проте необхідно враховувати й інші борги, відповідальність за погашення яких також несе держава (заборгованість, що виникає при здійсненні державою підприємницької діяльності, заборгованість державних підприємств). У багатьох країнах існують складні критерії визначення державного боргу. До середини 90-х років XX століття до складу державного боргу Німеччини входила заборгованість федерації з п'ятьма спеціальними фондами (ЄКР-фондом, фондом "Німецька єдність" та ін.), заборгованостями земель і громад. У той же час заборгованість німецьких федеральних залізниць та німецької федеральної пошти не входили в державний борг, хоча і відображалися на рахунках Німецького федерального банку. В Австрії, навпаки, заборгованість державних підприємств (у тому числі залізниць і пошти) включалася у федеральну заборгованість.

Державний борг, будучи заборгованістю держави в процесі формування та використання додаткових грошових ресурсів держави за рахунок тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, іноземних держав, відрізняється рядом особливостей:

1. Характер правового статусу кредиторів:

а) юридичні та фізичні особи - утримувачі державних цінних паперів;

б) іноземні держави.

2. Позичальник - держава в особі Уряду України.

3. Борг гарантується всім майном, що знаходиться в загальнодержавній власності.

4. Право емісії може бути закріплено за:

а) урядом;

б) органами місцевого самоврядування.

5. Сфера розміщення боргових зобов'язань:

а) тільки на внутрішньому ринку;

б) тільки на зовнішньому ринку;

в) змішана.

6. Наявність номінальної вартості (вказаної на борговому зобов'язанні і підтверджуючої суми, яку отримав та використовує емітент) і реальної вартості (вартості, за якою боргове зобов'язання реалізується на вільному ринку).

7. Регулювання умов погашення позик (з правом або без права дострокового погашення; одноразово або частинами та ін.).

8. Забезпеченість боргових зобов'язань.

Наявність державного боргу не обов'язково пов'язується з надзвичайними, винятковими обставинами або подіями. В сучасних умовах більшість держав знайомі з проблемою державного боргу. І це не обов'язково свідчить про фінансову неспроможність або фінансові труднощі. Проведення державних позик може бути викликано фундаментальними перетвореннями економіки, значними державними вкладеннями в нове будівництво, розвиток регіонів.

Позикові кошти можуть акумулюватися державою, в основному, двома способами:

а) розміщенням боргових цінних державних паперів;

б) отриманням кредитів (у іноземних держав, спеціалізованих фінансово-кредитних інститутів, інших суб'єктів та ін.).