46. Правовые акты органов местного самоуправления. Характеристика и виды.

При решении вопросов местного значения субъекты, их реализую¬щие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера. Система муниципальных актов установлена ст. 43 Закона 2003 г.

Правовой акт — это документ, содержащий подзаконное офици¬альное решение, принятое органом власти или должностным лицом в одностороннем властном порядке с соблюдением установленной про¬цедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юри¬дические последствия.

Муниципальный правовой акт представляет собой официальный письменный документ, принятый населением муниципального образо¬вания, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответст¬вии с законодательством.

В зависимости от своих юридических свойств правовые акты орга¬нов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные и ненормативные (индивидуальные) акты.

Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы, применяются неоднократно, но имеют конкретных адресатов, дейст¬вуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполне¬ния содержащихся в них требований, устанавливают общие положе¬ния, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наи¬более важные общественные отношения.

Ненормативные акты не содержат норм права, необходимость принятия их связана с осуществлением организационной, исполни¬тельной и контрольной деятельности в системе местного самоуправле¬ния. Это индивидуальные акты, обеспечивающие применение норм права в отношении конкретных субъектов, муниципально-правовых отношений (например, при решении кадровых вопросов). С помощью индивидуальных актов обеспечивается устранение недостатков в рабо¬те муниципальных служащих, применяются меры воздействия на на¬рушителей дисциплины и т.д.

Говоря о системе муниципальных правовых актов, следует отме¬тить, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для определения их доступности, разрешения юридических коллизий.

В соответствии с ч. 1 ст. 43 закона 2003 г. к муниципальным право¬вым актам относятся: уставы муниципальных образований; правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; норматив¬ные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной админист¬рации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Правом принимать (издавать) муниципальные правовые акты обла¬дают: население муниципального образования, его представительные органы, глава муниципального образования, глава местной организа¬ции, иные органы и должностные лица местного самоуправления. Среди иных органов местного самоуправления указанный Закон назы¬вает контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования.

Нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного са¬моуправления или непосредственно населением, — это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования.

В уставе муниципального образования закрепляются: территори¬альная и финансово-экономическая основа местного самоуправления; вопросы местного значения; порядок, гарантии и формы участия насе¬ления в решении проблем местного значения; структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражение недоверия населением или досрочное пре¬кращение полномочий органов местного самоуправления и др.

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 8 За¬кона 2003 г. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов РФ и субъектов Федерации и при¬нимается представительным органом местного самоуправления. При¬нятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, уста¬новленном законом субъекта РФ.

Однако далеко не все вопросы организации и деятельности местно¬го самоуправления могут решаться выборными органами местного самоуправления. Некоторые (наиболее значимые) решаются населени¬ем непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различен. Если представительный орган в этом муниципальном обра¬зовании не избирается, то его функции переходят к сходу граждан, решения которого имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления.

Решения местного референдума в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от формы его проведения.

Устав муниципального образования и оформленные в виде право¬вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе) граж¬дан, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным кон-ституционным законам, Закону 2003 г., другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уста¬вам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ч. 4 ст. 7 Закона 2003 г.). В то же время эти муниципальные правовые акты обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муни¬ципальными правовыми актами, то есть иные муниципальные право¬вые акты не должны им противоречить.

За принятие муниципальных правовых актов, противоречащих ус¬таву муниципального образования, предусмотрена ответственность (ст. 72-74). Прямое действие уставов муниципальных образований и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме, означает, что они подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих нормативных актов, их нормы применяются непосредственно,

Представительный орган местного самоуправления издает право¬вые акты в форме решений. В ст. 35 Закона 2003 г. названы два вида решений: устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам ор¬ганизации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся нормативные правовые акты, регла¬ментирующие общественные отношения на местном уровне: порядок Управления муниципальной собственностью, организацию территори¬ального общественного самоуправления и др.; ко вторым — решения по вопросам организации деятельности представительного органа му¬ниципального образования.

Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа регулируется регламентом представительного органа муници¬пального образования.

Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа муниципального образования, порядок принятия решений, кворум для их принятия. Решениями по вопросам организации дея-тельности представительного органа муниципального образования также закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, формах, выбора их руководящих органов.

Решения представительного органа принимаются только в коллеги¬альном порядке.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом му¬ниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования или местную администрацию (за исклю-чением поселений с численностью менее 100 человек) (ст. 36). Соот¬ветственно в первом случае он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа му-ниципального образования, во втором — постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдель¬ных государственных полномочий и распоряжений по вопросам орга¬низации местной администрации.

В форме постановления, как правило, издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанно¬сти человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны обществен¬ного порядка, использованием муниципальной собственности, финан¬совых ресурсов и т.п. В форме распоряжений издаются решения по конкретным вопросам, индивидуальные акты.

Постановления и распоряжения как акты главы муниципального образования имеют свою внутреннюю структуру.

Так, текст постановления, распоряжения содержит констатирую¬щую и распорядительную части. Если содержание документа не нуж¬дается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует. Постанов¬ления и распоряжения главы муниципального образования в распоря¬дительной части должны предусматривать: конкретные задания исполнителям;

точные наименования организаций — исполнителей заданий; поручения о контроле заместителям главы муниципального образо¬вания с указанием сроков предоставления промежуточной информа¬ции о ходе исполнения и информации для решения вопроса о снятии с контроля; указания о снятии с контроля ранее принятого распорядительного документа.

При определении конкретной правовой формы правовых актов председателя представительного органа — постановлений или распоряжений — применяются те же правила, что и к правовым актам му¬ниципального образования.

Руководители структурных подразделений местной администрации издают правовые акты в виде распоряжений и приказов в пределах своих полномочий. Распоряжения и приказы руководителей структур¬ных подразделений местной администрации могут быть отменены гла¬вой местной администрации.

Для обсуждения наиболее важных вопросов социально-экономического развития может быть образована коллегия, возглав¬ляемая главой администрации или главой муниципального образова¬ния. Коллегия — совещательный орган при главе муниципального об¬разования, действующий на основании его постановлений. Решения коллегии носят рекомендательный характер.

Порядок опубликования муниципальных правовых актов устанав¬ливается на местном уровне в уставе муниципального образования и может содержать указания на конкретные печатные издания, сроки опубликования, определять использование других, помимо печатных, средств массовой информации и иные способы доведения до сведения населения содержания принятых правовых актов.

Например, ч. 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Любые норматив¬ные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че¬ловека и гражданина, не могут применяться, если не будут опублико¬ваны официально для всеобщего сведения».