65.Правовой статус депутата высшего представительного органа в зарубежных странах.

Депутатом в зарубежных странах СНГ является избираемый народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть и иные функции, предусмотренные конституцией и действующим законодательством, в представительном органе власти — законодательном собрании (парламенте) или органе местного самоуправления.

Статус депутата в странах Содружества определен конституцией (ст. 52—54 Конституции Грузии; ст. 64—67 Конституции Армении; часть 2 главы IV раздела III Конституции Молдовы — "Статус депутатов" и др.) и специальными нормативными актами, например, Законом Республики Грузия "О статусе члена Парламента Грузии" от 28 декабря 1992; Законом Республики Молдова о статусе депутата Парламента от 7 апреля 1994 г.; Указом Президент Казахстана, имеющим силу Конституционного закона, "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 г.; Законом Туркменистана "О статусе халк векиллери" от 30 сентября 1992 г. и др.

В бывшем СССР, союзных республиках уже после распада СССР и достижения независимости и государственного суверенитета, вплоть до принятия новых конституций, конституционно-правовая доктрина исходила из принципа единства верховных и местных органов государственной власти, единообразия статуса и гарантий для депутатов всех уровней. Новые конституции зарубежных стран Содружества подходят к решению вопроса о статусе депутатов парламента с позиций мировой практики. В доперестроечный период во всех республиках СССР господствовала концепция императивного мандата. Депутаты представительных органов государственной власти всех уровней были связаны наказами избирателей и могли быть отозваны избирателями. Теперь в зарубежных странах Содружества признается свободный депутатский мандат. Депутат ответствен не перед избирателями, а перед законом и своей совестью.

Право отзыва депутата в юридической литературе доперестроечного периода рассматривалось как инструмент контроля со стороны избирателей за работой депутата, как форма его ответственности перед избирателями, за которыми сохранялось право на досрочное лишение депутатского мандата в случае, если депутат не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные депутатского звания.

В большинстве стран западной демократии принята концепция свободного мандата депутата, в силу которого он считается представителем всей нации, а не какого-либо определенного избирательного округа. В конституциях Италии, Франции, ФРГ и других содержатся предложения, запрещающие императивный мандат. В своей деятельности депутат не связан никакими наказами (императивным мандатом) и не подлежит отзыву до истечения срока его полномочий.

В настоящее время почти все страны Содружества переходят на позиции признания свободного мандата депутата. Подчеркивается, что в своей деятельности депутат руководствуется конституцией и действующими законами, регламентом парламента, указами Президента республики, постановлениями правительства, своей предвыборной программой и убеждениями. Так, Конституция Молдовы 1994 г. устанавливает, что "при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа. Всякий императивный мандат недействителен" (ст. 68). Эта же идея воплощена в Конституции Грузии 1995 г.: "Член Парламента Грузии является представителем всей Грузии, пользуется свободным мандатом, и его отзыв не допускается" (ч. 1 ст. 52).

От отзыва депутата следует отличать досрочное прекращение полномочий по решению самого представительного органа, принятого в связи с личным заявлением депутата о сложении им депутатских полномочий ввиду обстоятельств, препятствующих их выполнению. Прекращение депутатских полномочий может иметь место в случае отставки депутата по мотивированному постановлению парламента.

Однако в ряде стран Содружества институт отзыва депутата сохраняется (Кыргызстан).

В новых конституциях стран Содружества, как правило, отсутствуют нормы о наказах избирателей, отзыве депутата (кроме Кыргызстана); предусматривается профессионализация депутатского корпуса; закрепляется различный правовой статус депутатов высших, региональный и местных представительных органов власти.

В Туркменистане в случае невыполнения своих обязанностей, нарушения установленного порядка работы халк виккелери (депутата Народного Собрания) может быть лишен полномочий по решению Халк Маслахаты.

Депутаты на основе свободного обсуждения принимают участие в рассмотрении и решении на заседаниях парламента вопросов, отнесенных к его ведению.

В отдельных государствах СНГ имеется специфика оформления правового статуса депутата. Так, согласно Конституции Украины от 28 июля 1996 г. депутаты Верховной Рады приносят присягу. Текст присяги зачитывает старейший по возрасту народный депутат Украины перед открытием первой сессии вновь избранной Верховной Рады Украины, после чего депутаты скрепляют присягу своими подписями. Отказ в принесении присяги влечет утрату депутатского мандата (ст. 79). Депутаты Парламента Казахстана приносят присягу народу Казахстана.

В Туркменистане различается статус халк векиллери — депутатов Халк Маслахаты (Народного Собрания) и депутатов Меджлиса — парламента. Конституция Туркменистана не предусматривает профессионализации депутатского корпуса Халк Маслахаты (ст. 43). Срок полномочий халк векиллери пять лет. Они выполняют свои обязанности безвозмездно, не порывая связей с производством, служебной и общественной деятельностью. В то же время депутаты Меджлиса работают на профессиональной основе постоянно. На них распространяются принципы несовместимости депутатского мандата.

К депутатам парламента предъявляются высокие требования. Это должны быть граждане республики, при этом в Казахстане депутат должен состоять в гражданстве Республики не менее пяти лет.

Для депутата парламента устанавливается возрастной ценз: в Армении, Грузии, Кыргызстане — не моложе 25 лет; в Казахстане — для депутата верхней палаты Парламента (Сената) — 30 лет, нижней (Меджлиса) — 25.

Вводится ценз оседлости. Депутат Армении, Кыргызстана должен постоянно проживать в Республике к моменту выборов пять лет; депутат Сената Парламента Казахстана должен постоянно проживать на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет.

Депутат Сената Парламента Казахстана должен иметь высшее образование и стаж работы не менее пяти лет. Не могут быть избраны парламентариями:

а) лица, имеющие двойное гражданство;

б) находящиеся на государственной службе;

в) работающие в органах исполнительной или судебной власти;

г) лица, занимающиеся другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой, педагогической;

д) служители религиозных культов;

е) недееспособные лица;

ж) лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу (ст. 92 Конституции Азербайджанской Республики).

В Беларуси депутатская деятельность осуществляется на профессиональной основе (если речь идет о депутатах парламента) и не порывая с производственной или служебной деятельностью, если речь идет о депутатах низовых органов государственной власти и местного самоуправления.

В большинстве зарубежных стран Содружества депутаты высшего представительного органа государственной власти избираются сроком на пять лет (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Украина); в Грузии и Молдове — на четыре года. Допускается досрочное прекращение полномочий в случаях:

— сложения полномочий по личному заявлению ввиду обстоятельств, препятствующих выполнению депутатских обязанностей;

— утраты депутатом гражданства республики;

— в связи с избранием или назначение депутата на должность, занятие которой по закону несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;

— при поступлении депутата на государственную службу, занятии им другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности;

— роспуска парламента;

— при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

— при признании гражданина, являющегося депутатом, недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим по решению суда, вступившему в законную силу;

— смерти депутата.

В Грузии допускается досрочное прекращение полномочий члена Парламента, если он по неуважительным причинам не участвовал в работе Парламента более четырех месяцев.

Решение о прекращении депутатских полномочий оформляется по становлением парламента.

Права и обязанности депутата получают выражение в двух главных сферах: 1) в выборном органе народного представительства; 2) в избирательном округе.

Формами депутатской деятельности в парламенте являются:

— участие в заседании парламента с правом решающего голоса;

— участие в работе парламентских комитетов (комиссий) — постоянных и временных;

— участие в работе депутатских объединений — депутатских фракций и групп;

— участие в парламентских слушаниях;

— выполнение поручений парламента и его органов;

— обращение с депутатскими запросами.

Депутатский иммунитет как одна из наиболее эффективных гарантий независимости депутата и уважения к парламенту закрепляется практически конституциями всех стран мира. Однако следует подчеркнуть, что эти гарантии в зарубежных странах распространяются исключительно на членов высшего законодательного органа власти — парламента (ст. 6 Конституции США; ст. 26 Конституции Французской Республики; ст. 68 Конституции Итальянской Республики; ст. 46 Конституции ФРГ; ст. 96 Конституции Земли Гессен; § 3 Конституции Швеции; ст. 57 Конституции Австрийской Республики; ст. 50 Конституции Японии и др.). Эта гарантия обусловлена особым статусом парламентария как полномочного представителя народа в высшем органе законодательной власти.

Депутатский иммунитет имеет две стороны проявления. Во-первых, он касается осуществления членом парламента обязанностей, связанных с его положением. В этой сфере иммунитет распространяется на все сказанное, написанное или совершенное членом законодательного собрания в ходе обычного выполнения им своих официальных обязанностей (например, выступления в парламенте, комитетах, комиссиях; реплики во время дебатов; внесение законопроектов или предложений; выступления с докладами; устные или письменные вопросы). В этой сфере иммунитет депутата является абсолютным и пожизненным. Против члена парламента не может быть возбуждено уголовное преследование или гражданское дело в связи с такими действиями даже после того, как он перестает быть членом парламента. Таким образом, депутат не может быть подвергнут преследованию в судебном порядке за свои высказывания в парламенте, его комитетах, комиссиях, а также за парламентские документы, автором которых он является.

Конечно, депутатский иммунитет не освобождает депутата от необходимости соблюдения этических норм и подчинения правилам Регламента. Поэтому закон предусматривает определенные гарантии от злоупотребления привилегиями со стороны депутатов (например, в случае нарушения депутатской этики и морали).

Во-вторых, депутаты парламента пользуются также привилегией неприкосновенности или защитой от судебного преследования, в силу которого против них не может быть возбуждено уголовное преследование за действия, совершенные не в порядке выполнения должностных обязанностей. Эта привилегия закрепляется конституциями не всех государств.

Главная суть депутатского иммунитета — обеспечить членам парламента возможность принимать участие в работе парламента вопреки возможным действиям со стороны исполнительной и судебной власти.

Применение принципа иммунитета в отношении ареста в связи с уголовным делом сопряжено со сложной процедурой, в которой отражено, с одной стороны, стремление оградить депутатов от неправомерных посягательств на их свободу, а с другой — боязнь предоставить им чрезмерно большие привилегии. Преодоление депутатского иммунитета возложено на парламент. Именно он, его палаты, парламентские комитеты и комиссии дают согласие на возбуждение уголовного преследования против членов парламента. Такая процедура закреплена конституциями ФРГ, Италии, Дании, Франции, Швейцарии, Греции, Исландии, Польши, Бразилии, Ирана, Израиля, Турции, Японии, Эфиопии и др.

Во всех зарубежных государствах СНГ член парламента, совершивший преступление, не может быть подвергнут преследованию, арестован или взят под стражу, если палата парламента, комитет или комиссия не дает на это своего согласия.

Парламент не должен расширительно толковать иммунитет и позволять превратить его в личную привилегию депутата.