- •1. Экологическая концепция России.
- •2. Предмет и метод экологического права.
- •3. Окружающая природная среда как объект правовой охраны. Объекты международного экологического права.
- •4. Система экологического права. Соотношение экологического права с другими отраслями права.
- •5. Принципы экологического права.
- •7. Экологические права граждан.
- •Глава 2 Конституции рф полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, среди которых к правам человека (гражданина) в области экологического законодательства относятся:
- •8. Источники экологического права.
- •9. Конституционные основы экологического права.
- •10. Система экологического законодательства.
- •13. Правовые формы природопользования, их характеристика.
- •14. Право государственной собственности на природные ресурсы: субъекты, объекты, содержание.
- •15. Сервитуты в экологическом праве.
- •16. Право природопользования: понятие и виды.
- •17. Принципы природопользования.
- •18. Права и обязанности природопользователей.
- •19. Основания возникновения и прекращения права природопользования.
- •20. Лицензирование природопользования.
- •21. Лимитирование в сфере природопользования.
- •22. Договоры в сфере природопользования.
- •23. Платежи в сфере природопользования.
- •24. Экологическое страхование.
- •28. Экологическое нормирование и стандартизация.
- •29. Экологический контроль: виды и формы контроля.
- •32. Правовые формы участия общественности в охране окружающей природной среды.
- •33. Понятие и виды экологического мониторинга.
- •35. Экологические правонарушения: понятие и виды.
- •38. Виды эколого-правовой ответственности, их характеристика.
- •39. Правовые формы возмещения вреда, причиненного здоровью граждан вследствие загрязнения окружающей среды.
- •41. Права на землю, их характеристика.
- •42. Ограничения прав на землю.
- •44. Права и обязанности землепользователей.
- •47. Правовой режим земель поселений. Экологические требования к планировке и застройке населенных пунктов.
- •49. Рекультивация и консервация нарушенных земель.
- •51. Возмещение убытков собственникам земель,
- •54. Понятие недр. Виды пользования недрами. Основания возникновения и прекращения права пользования недрами.
- •55. Право собственности на недра.
- •56. Правовое обеспечение рационального недропользования.
- •57. Государственный учет недр.
- •58. Охрана недр от вредных последствий хозяйственной деятельности и факторов природного характера.
- •60. Правовой режим использования и охраны ресурсов континентального шельфа.
- •61. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.
- •62. Понятие и характеристика соглашения о разделе продукции.
- •64. Право собственности на леса.
- •Побочное лесопользование:
- •69. Права и обязанности лесопользователей.
- •70. Договор аренды участка леса.
- •71. Государственная охрана леса.
- •78. Права и обязанности водопользователей.
- •79. Правовой режим водоохранных зон.
- •86. Право собственности на животный мир.
- •89. Понятие охоты и ее правовой режим.
- •Атмосферного воздуха.
- •100. Правовое обеспечение экологической безопасности при использовании атомной энергии.
- •111. Правовая охрана окружающей природной среды в населенных пунктах. Правовые меры обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
24. Экологическое страхование.
Закон «Об охране окружающей среды» выделяет добровольное и обязательное государственное страхование предприятий, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.
Обязательное экологическое страхование предусмотрено Федеральным законом «Об использовании атомной энергии». В соответствии с Законом определенный круг лиц подлежит обязательному государственному
51
страхованию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников и владельцев объектов использования атомной энергии.
Основным документом в области добровольного экологического страхования является Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ, утвержденное Минприроды России и Российской государственной страховой компанией. Страховая организация (страховщик) предоставляет страховую защиту гражданской ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории РФ.
Страхователями являются предприятия любой формы собственности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на территории РФ, а также за ее пределами, но имеющие производственные мощности на ее территории.
Объектом экологического страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования.
Страховым событием служит внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба окружающей среде в результате аварий, приведших к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в окружающую среду. Перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий оговаривается в каждом конкретном случае при заключении договора страхования.
Страховые события, по которым страховщик не несет ответственности:
1 (события, связанные с последствиями военных действий, восстаний, забастовок, боевых действий;
2) события, вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;
события, связанные с умышленными действиями страхователя;
события, вызванные нарушением законов и других нормативных актов;
52
события, связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это, а также лицами, страдающими душевными болезнями;
иные страховые события. Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных гражданским законодательством.
Страховое возмещение включает в себя:
компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;
сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;
расходы по очистке загрязненной территории и приведение ее в состояние, соответствующее нормативам;
расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен вред;
связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов и другие расходы, связанные с предъявлением исков.
25. Правовые основы экономического регулирования в области
охраны окружающей среды.
Противостояние экономики и экологии — одна из важнейших проблем охраны окружающей среды. В доперестроечные времена решить ее пытались в основном путем применения мер административного воздействия на основе установления запретов и ограничений, мер административного и уголовного наказания. Однако такой подход не принес ожидаемого результата.
В настоящее время экологическое законодательство предусматривает включение в механизм регулирования экологических отношений средств экономического стимулирования. При этом ставится следующая задача: охрана окружающей среды только тогда будет иметь положительный эффект, когда станет составной частью самого хозяйственного механизма, когда будет экономически выгодна хозяйствующему субъекту.
Правовые основы экономического регулирования в области охраны окружающей среды имеют несколько составляющих элементов. Во-первых, пользование природными ресурсами является платным. Законодатель регламентирует порядок платежей за пользование землей, недрами, участками лесного фонда и другими природными ресурсами в виде налогов, арендной платы и иных форм, предусмотренных законом в зависимости от права на ис-
53
пользование природного ресурса. Во-вторых, законом предусматривается порядок возмещения вреда окружающей среде и отдельным природным ресурсам — имущественная ответственность. В-третьих, административная ответственность предусматривает порядок оплаты штрафов и их сумму за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В-четвертых, законом предусмотрено также взимание неналоговых платежей, в частности платы за негативное воздействие на окружающую среду, которая не является также видом ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.
Общие методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды содержатся и перечислены в ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Форма платы за негативное воздействие на окружающую среду определяется федеральными законами. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
28 февраля 1992 г. было принято постановление Правительства РФ № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». На сегодняшний день в рамках реализации данного постановления для расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду применяются нормативы, установленные постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Нормативы в области охраны окружающей среды — это установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биоло-
54
гическое разнообразие (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Нормирование в области охраны окружающей среды преследует цель государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Законом не установлен исчерпывающий перечень нормативов, но следует отметить:
- нормативы качества окружающей среды (устанавливаемые для оцен ки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологи ческих систем, генетического фонда растений, животных и других организ мов);
нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (устанавливаемые в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц природопользователей);
нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (устанавливаемые для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов), относящиеся к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лими ты на их размещение (устанавливаемые в целях предотвращения их негатив ного воздействия на окружающую среду), относящиеся к нормативам допус тимого воздействия на окружающую среду.
26. Компетенция органов местного самоуправления в области
охраны окружающей среды.
Правовой основой деятельности органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 6 которого устанавливает, что к ведению муниципальных образований относятся:
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно стью, в том числе природными ресурсами местного значения;
55
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
Непосредственные полномочия муниципальных образований закрепляются в нормах федеральных и региональных законов, а также уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Следует отметить, что основным недостатком в правовом регулировании полномочий муниципальных образований в рассматриваемой сфере является фактическое отсутствие на федеральном уровне законодательно закрепленных перечней таких полномочий. Иными словами, имеет место наличие отсылочных норм.
Так, ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» определяет, что органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в области обращения с отходами в пределах полномочий, предоставленных им законодательством РФ и ее субъектов. Согласно ст.68 Закона об охране окружающей среды муниципальный контроль в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Ряд федеральных законодательных актов предусматривает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (не называя при этом перечень таких полномочий) с соответствующим финансовым обеспечением их реализации. К примеру, ст. 8 Закона о животном мире допускает передачу отдельных государственных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира органам местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ при условии подконтрольности данной деятельности государству. В свою очередь ст.49 ЛК устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с федеральным законодательством.
56
Резюмируя изложенное, следует отметить, что в настоящее время имеет место фактическое отсутствие правовой регламентации на федеральном уровне деятельности органов местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды
27. Государственное управление охранной окружающей природной среды: система государственных органов, их
компетенция.
По определению С.А. Балашенко и Д.М. Демичева, система органов управления окружающей средой представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Она строится из двух основных подсистем - общего и специального управления.
Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности - на федеральные и территориальные (субъектов РФ). В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной), исполнительной, судебной власти, прокуратуры, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения . Такая позиция противоречит ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип разделения властей, который, несомненно, занимает значительно более высокое место в иерархии правовых принципов и относится к числу определяющих все государственное устройство и всю правовую систему. Вряд ли прокуратура относится к числу органов управления. Это элемент правоохранительной системы, имеющий собственные задачи и наделенный специфическими полномочиями, применяющий свойственные только ей методы и способы деятельности (от прокурорских проверок до возбуждения уголовных дел и проч.).
К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базо-
57
вая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. Иногда в литературе их называют государственными органами общей компетенции. Деятельность Президента и Правительства в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ними. В отдельных случаях при особых обстоятельствах или по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями (например, заключение концессионных договоров на разработку лесных или иных ресурсов от имени РФ Правительством РФ, объявление участка территории РФ зоной чрезвычайной ситуации Президентом РФ).
С поправкой на масштабы (рамки) деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции.
Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления.
В свое время В. В. Петров предложил разделять эти органы на три группы по объему и характеру предоставленной им специальной компетенции: на комплексные, отраслевые и функциональные. К комплексным он относил органы, выполняющие все природоохранительные задачи или блок таких задач (например, существовавшее тогда Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, преобразованное затем в Госкомэкологии, затем ликвидированное, Госсанэпиднадзор, Росгидромет и МЧС); отраслевые, сосредоточивающие внимание на управлении отдельными природными ресурсами (существовавшие в то время Роскомзем, Роскомнедра, Минсельхозпрод, Роскомвод, Рослесхоз, Роскомрыболовство); функциональные, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении
Правовое регулирование природоохранной деятельности / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Ермакова. М., 1998. С. 51.
58
всех природных объектов (Госатомнадзор, Госгортехнадзор, Государственный таможенный комитет, МВД РФ).
После всех преобразований системы экологического управления в стране, создания одних и ликвидации других структур, перераспределения между ними задач и полномочий, изменения названий, порядка образования, подчинения и т. д. эта классификация В. В. Петрова представляет фактически лишь исторический интерес - в плане возможной модели организации экологического управления. Кроме того, следует полагать, что преобразование системы специального экологического управления не закончено и перераспределение функций, а возможно, и процесс создания организационных структур будет продолжен.
Поэтому опишем систему специальных органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Президента от 9 марта и 20 мая 2004 г.
I. Министерства:
Министерство природных ресурсов РФ;
Министерство сельского хозяйства РФ;
Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
Министерство экономического развития и торговли РФ;
Министерство промышленности и энергетики РФ;
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерство внутренних дел РФ.
II. Федеральные службы;
- Федеральная служба России по надзору в сфере природопользования;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
Федеральная таможенная служба;
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;
Федеральная служба безопасности РФ;
59
Федеральная служба государственной статистики. III. Федеральные агентства
Федеральное агентство водных ресурсов;
Федеральное агентство лесного хозяйства;
Федеральное агентство по недропользованию;
Федеральное агентство по атомной энергии;
Федеральное агентство по промышленности;
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
Федеральное агентство по рыболовству;
Федеральное агентство по сельскому хозяйству;
Федеральное агентство геодезии и картографии;
Федеральное космическое агентство;
- Федеральное агентство по техническому регулированию и метро логии.
Конечно, и другие министерства и ведомства выполняют отдельные задачи и функции экологического государственного управления, в некоторых из них выделены в этих целях отделы или иные подразделения, но их функции носят более частный либо подчиненный иным целям характер.
Согласно Указу Президента РФ федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому и правовому регулированию, координации и т. п., но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, по управлению госимуществом (кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). МВД РФ подчиняется Президенту РФ, а остальные министерства, уполномоченные в сфере экологического управления, - Правительству РФ. Федеральные службы как федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, ряд специальных функций в области общественной безопасности и других, издают индивидуальные правовые акты, находятся в ведении Правительства РФ непосредственно либо соответствующего министерства и не вправе осуществлять другие функции (за исключением случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Федеральные агентства являются федеральным органом исполнительной власти, находятся в ведении соответствующего министерства, осуществляют в установленной сфере функции по оказанию государственных услуг и управлению госимуществом, правоприменительные функции (за исключением контроля и над-
60
зора), издают индивидуальные правовые акты, а в исключительных случаях по указу Президента РФ или постановлению Правительства РФ могут быть наделены функциями нормативно-правового регулирования, контроля и надзора.