Вопрос 38
Право гражданина на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ, является универсальным. Государство гарантирует общедос-тупность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального обра-зования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Что же касается среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, которые можно получить в го-сударственных и муниципальных образовательных учреждениях, то их также можно получить бесплатно, но только на основе конкурса. Вне конкурса, в соот-ветствии с действующим законом, при успешной сдаче экзаменов принимаются дети-сироты, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению вра-чебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих обра-зовательных учреждениях. Существуют льготы при поступлении на учебу для ря-да других категорий граждан.
Государство гарантирует возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, от-ношения к религии, убеждений и обеспечивает всем гражданам право на обра-зование путем создания системы образования. В соответствии с действующим законодательством гражданам, поступающим в образовательные учреждения, предоставлена возможность обучаться на родном языке. Определение языка, на котором ведется обучение в образовательном учреждении, должно содержаться в уставе этого учреждения.
Основное общее образование и государственная аттестация (итоговая) являют-ся обязательными для всех обучающихся до достижения ими возраста пятнадцати лет. После достижения обучающимся возраста 15 лет и его желании покинуть об-разовательное учреждение (школу, лицей, гимназию и т.п.) права задерживать его у администрации образовательного учреждения нет. И наоборот, если несовер-шеннолетний не получил основного общего образования, и ему не исполнилось пятнадцати лет, и если несовершеннолетний не имел оснований, указанных в за-коне, на его исключение из образовательного учреждения, то администрация шко-лы не вправе исключить его только потому, что ему исполнилось пятнадцать лет. В то же время законом установлен предельный возраст обучающихся для получе-ния основного общего образования во всех типах образовательных учреждений по очной форме обучения — 18 лет.
Формы получения образования могут быть разные: очная, очно-заочная (ве-черняя), заочная, семейное образование, самообразование и экстернат. Следо-вательно, право выбора конкретной формы получения образования остается у гражданина.
вопросы 42,45
2.1. Общая характеристика международного образовательного права.
Международное право в современных условиях становится решающим фактором плодотворной деятельности во всех сферах социального бытия. Значимость этой роли исключительно велика и в области образования, особенно в условиях интенсивного расширения мирового образовательного пространства. Это же влечет за собой необходимость знания и умелого применения норм международного образовательного права как при осуществлении международного сотрудничества в сфере образования, так и при защите образовательных прав и законных интересов обучающихся, педагогических работников, самих образовательных учреждений и иных участников образовательных отношений.
Знание норм международного права позволяет уяснить права и обязанности участников международных образовательных отношений, порядок их реализации и тем самым определить оптимальные варианты действий на период заключения договора и в процессе его выполнения, а также со знанием дела осуществлять поиск будущего партнера.
Нормы международного права выступают гарантом конституционных и иных законных прав и свобод граждан Российской Федерации в силу того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда, в случаях коллизии норм международного права и федерального закона или закона субъекта РФ явный приоритет должен отдаваться нормам международного права и коллизия должна разрешаться разрешается в пользу первых. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право вой защиты.
В настоящее время насчитывается несколько сотен источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования либо содержащих по этим вопросам отдельные нормы. Это документы, принятые Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированными учреждениями - Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Международной организацией труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также двусторонние соглашения Российской Федерации с другими государствами.
Ведущее место среди них занимает, безусловно, Всеобщая декларация прав человека. Согласно ст. 26 Декларации, образование призвано решать четыре взаимосвязанные задачи:
1) способствовать полному развитию человеческой личности;
2) воспитывать у обучающихся глубокое уважение к правам человека и основным свободам;
3) содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами;
4) содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.
Эти положения легли в основу стратегии деятельности мирового сообщества второй половины ХХ столетия в области образования, не потеряли они своей значимости и в начале XXI века Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004..
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 г., придавая также основополагающее значение праву личности на образование, впервые уравнивает это право и другие экономические, социальные и культурные права с политическими и гражданскими.
Все документы ЮНЕСКО основываются на принципах и нормах, закрепленных Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека, иными документами ООН и содержат конкретные нормативные положения, регулирующие образовательные отношения в какой-либо отдельной, относительно самостоятельной сфере образования, а также закрепляют действенные механизмы, призванные обеспечить реализацию этих положений в конкретных отношениях.
«Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования», принятая ЮНЕСКО 14 декабря 1960 г., дает развернутое определение понятия «дискриминация» в области образования и предписывает ряд конкретных мер, которые должны реализовать государства - сторонники этой Конвенции для ликвидации любых проявлений дискриминации в образовании и для осуществления действительного равноправия участников образовательных отношений.
Большой практический интерес представляет принятая ЮНЕСКО в Париже 9 октября 1998 года «Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века: подходы и практические меры». Данный документ позитивно оценивает процесс развития мирового высшего образования во второй половине ХХ в. и определяет основные меры, призванные сохранить и приумножить успехи образования на новое столетие. В Декларации говорится, что вторая половина прошлого столетия войдет в историю высшего образования как период его наиболее бурного развития.
Декларация определяет принципиально новые подходы к развитию высшего образования и пути сближения его с практической профессиональной деятельностью. Образование XXI века должно иначе видеть свои задачи и способы их решения. Надлежит, прежде всего, осуществить переход от обучения, ориентированного преимущество на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей, связанных с коммуникацией, творческим и критическим анализом, независимым мышлением и коллективным трудом в многокультурном контексте.
Особую значимость имеют нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.), закрепляющие конкретный механизм защиты прав человека от посягательств любых лиц, а также и государства, путем обращения в специально созданные международные организации: Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека (ст.19 Конвенции, ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции).
Конвенции о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней, разработанные ЮНЕСКО для различных регионов мира, формируют глобальную международно-правовую основу для многосторонних и двухсторонних взаимодействий. Всего принято 6 таких конвенций, в том числе: для Арабского, Африканского, Азиатско-Тихоокеанского, Европейского, Латиноамериканского и Средиземноморского регионов мира Федорова М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов. - М.: Гуманит. изд. центр «ВЛАДОС», 2004..
2.2. Сравнительно-правовые исследования в области образовательного законодательства в России и зарубежных странах
Сотрудничество в области образования - одно из важнейших и перспективных направлений осуществления гуманитарного, политического и культурного сотрудничества на основе добрососедства, миропонимания, доверия, межнационального согласия осуществляется посредством реализации совместных проектов и программ в области науки и образования, культуры и спорта. Обеспечение прав и основных свобод человека (и образования в том числе, как одного из основных, конституционных прав человека и гражданина) является сферой совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты.
Для разрешения обозначенных проблем, реализации вышеизложенных принципов и достиже-ния перечисленных целей потребуется создание адекватной инфраструктуры, включая коорди-национные, консультативные, контрольные и других органов. Часть таких органов уже создана, некоторые еще предстоит создать: Совет по сотрудничеству в области образования, Конференции министров образования, Совещания председателей парламентских комитетов по вопросам образования, науки и культуры, Постоянная Комиссия по вопросам образо-вания, науки, культуры и информации Межпарла-ментской ассамблеи, Рабочие совещания секретарей наци-ональных комиссий по делам ЮНЕСКО, Центр образовательной статистики стран СНГ, Международный центр сравнительных ис-следований систем образования в разных странах и др.
Вид и форма источника права об образовании не имеют определяющей зависимости от правовой системы, скорее, такая зависимость существует от формы государственного устройства - унитарного государства или федеративного, а также от политического режима в стране, господствующей правовой и педагогической идеологии.
Так, и в унитарном, и в федеративном государстве первичным источником права об образовании является закон (статут, основной закон), но основной формой закрепления нормы права в унитарном государстве является - распоряжение Министерства образования (Департамента просвещения), а в федеративном - закон штата (для США и Канады - это органы центральной власти по вопросам образования, а не региональной, ибо согласно конституциям стран практически все вопросы образования находятся в компетенции легислатур штатов). Норма права по вопросам образования, закрепленная в постановлении профильного министерства для централизованного государства и в законе штата - для децентрализованного составляют закон (в материальном смысле слова), поэтому данные нормативные акты являются самыми популярными, «силовыми», эффективно действующими.
Для романо-германской правовой семьи это нормативные акты органов местной власти по вопросам образования, акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты. Таким образом, в данной системе наиболее развито локальное нормотворчество, местные законодательные инициативы, что связано с процессом децентрализации системы управления образованием, тем, что к Романо-германской системе права принадлежат больше федеративных государств и меньше унитарных по форме государственного устройства. При чем, эти разновидности нормативных актов направлены, преимущественно, на урегулирование финансовых и налоговых правоотношений, социально-трудовых отношений, складывающихся в области школьного воспитание и обучения.
Для правовых систем общего права активное нормотворчество наблюдается на основном - региональном - уровне. Скажем, в англо-американской и австралийской правовых системах, федеральное законодательство играет лишь направляющую роль, регламентирующее ключевые моменты управления и функционирования системы образования в федерации. Основной источник права об образовании здесь - закон субъекта федерации. В англо-саксонской правовой системе - основная форма нормотворчества сосредоточена в системе министерских и ведомственных органов образования. Здесь основное внимание правотворческих органов направлено на такие сферы образования как функционирование системы уровней школьного и высшего обучения.
Для стран социалистической правовой семьи (Китай, Куба, Вьетнам, КНДР) характерна такая форма закрепления норм образовательного права как закон государства об образовании, директивы государственного совета, имеющие силу закона (Китай). Для этой системы права это основная форма урегулирования отношений, регламентирующая достаточно широкий круг вопрос.
Для северной семьи такая форма - закон Парламента и разнообразные, подтверждающие и конкретизирующие закон распоряжения, директивы министерства образования, разрабатываемые на основании представленных результатов деятельности специальных комиссии, создаваемых по инициативе министра образования (Белая книга для Норвегии).
Для системы религиозного и традиционного права характерным источником права об образовании также является закон, но чаще всего органы государственной власти принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а планы социально-экономического развития страны на трех - пяти - десятилетний периоды, где область образования представлена достаточно широко и подробно.
В странах традиционной и религиозной правовых семей, как в странах с преимущественно неразвитой социальной и экономической инфраструктурами больше внимания уделяется начальному профессиональному и дополнительному обучению, переквалификации работников, а также вопросам повышения квалификации.
Определить самый популярный вид источника образовательного права в правовой системе возможно лишь весьма приблизительно, в связи с колоссальной дифференциацией в институтах реализующих образовательные отношения от одной национальной системы к другой.
Современное состояние и динамика исследований в области образовательного права закономерно обусловливает актуализацию вопросов планирования, подготовки и проведения сравнительно-правовых исследований в этой сфере как в масштабах Российской Федерации, так и, в особенности, международном масштабе.
Сравнительно-правовые (компаративистские) исследования в сфере образования можно рассматривать с самых различных позиций:
а) как разновидность сравнительно-правового анализа вообще;
б) как одну из форм выражения сравнительного метода, присущего практически любому познавательному процессу;
в) как определенную цель, детерминированную потребностями и интересами общества, государства, правовой и образовательной науки и практики;
г) как средство решения определенного комплекса политико-правовых, экономических, социолого-правовых и иного рода общественно и государственно значимых задач.
Необходимо обратить внимание на наиболее значимые моменты, имеющие как научное (особенно теоретическое), так и практическое значение.
Первое. Образовательное право, как бы его не рассматривать - как научное направление, как комплексную правовую отрасль или как учебную дисциплину, представляет собой поистине благодатную почву для проведения исключительно перспективных научных и практически значимых сравнительно-правовых исследований. Образовательное право находится лишь в начале своего становления, вызывает бурные споры, что следует оценивать только положительно. Поэтому сравнительно-правовые исследования в области образовательного права будут, безусловно, активно и позитивно способствовать развитию наших представлений о нем, о всех его проявлениях. А учитывая достаточно активную роль России как участника многих образовательных международных конвенций и соглашений и как, что особенно важно, участника Болонского движения (об этом выше говорилось достаточно подробно), роль и значение сравнительно-правовых исследований в этой области имеют непосредственное отношение к анализу состояния и совершенствованию нашего российского как высшего, так и других уровней образования.
Второе. Исходя из общего понятия методологии как стратегического направления познавательной деятельности, включающую в себя принципы, ценности, идеи, правила, требования, методы познания в той или иной интересующей исследователя предметной области, методология сравнительно-правового анализа в области образовательного права также содержит эти основные компоненты предпринимаемых исследований Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА, 2001.
Для сравнительно-правовых исследований вообще и в области образования, в частности, свойствен праксиологический характер, который в сфере образовательного права приобретает особое значение уже непосредственно в плане заимствования и творческой переработки опыта - правотворческого, правоприменительного, педагогического, организационного, методического и т.д. Соответственно, предмет и методика конкретных сравнительно-правовых исследований должны быть четко определены, не носить размытый характер. Допустим, если речь идет о проведении исследований в области образовательного нормотворчества, то недопустимо будет смешивать (и содержательно, и инкорпоративно) разные уровни правотворчества (от федерального до локального, соответствующие акты правотворчества и т.д. Приступающему к планированию, организации и проведению таких исследований в сфере образовательного права следует четко знать и постоянно помнить аксиомы сравнительного правоведения, приобретающие специфический оттенок в области образования и образовательного права. К ним, в частности, относятся:
право (несмотря на множественность методологических подходов к познанию природы и сущности этого феномена) есть, в конечном счете, нормативное выражение особенностей истории, психики, психологии, традиций, культуры, в том числе образования, народов, народностей;
сравнение правовых систем или отдельных их объектов, в том числе имеющих отношение к правовому регулированию различных компонент образовательных систем) требует интеллектуальной объективности, важнейшим элементом которой является недопустимость религиозных, культовых, национальных и иного рода предубеждений;
сравнительно-правовые исследования основываются на диалектическом подходе к изучению образовательных систем и образовательно-правового нормативного массива (плюсы и минусы тех и других, возможность совершенствования одних, используя возможности других);
объективно существует процесс сближения и взаимозаимствования различных элементов правовых систем, в том числе элементов образовательного законодательства, но нет оснований говорить об их полном слиянии; национально-исторические, культурные, содержательные и формально-юридические конфигурации этих систем и массивов не позволят провести тотальной унификации действующего законодательного образовательного законодательства;
идеология сравнительного правоведения поощряет и одобряет заимствование, но заимствование не механическое (несовместимое);
необходимо помнить о существовании естественного разрыва между формальным и "живым" правом, что особенно становится важным для проведения исследований на макроуровнях и микроуровнях;
цель сравнительно-правовых исследований - не превозносить, не безудержно хвалить одни образовательные системы и регулирующее их законодательство, но и не порочить другие, а искать, найти и понять исторические предпосылки формирования каждой из них, изыскивая, тем самым, возможности, для оптимального их сочетания.
Нельзя не обратиться еще к одной стороне обсуждаемой темы. В условиях существования и достаточного активного функционирования федеральных округов, в рамках которых происходят интересные и далеко не однозначно оцениваемые процессы интеграции различных элементов государственной и общественной жизни субъектов РФ, похожие процессы начинают происходить и в сфере образования. Здесь широкое поле для теоретических, отраслевых и прикладных исследований. К примеру, в ноябре 2003 г. в Уральском федеральном округе (УрФО) состоялась первая в России окружная конференция, посвященная вопросам реализации Концепции модернизации российского образования в субъектах РФ, входящих в УрФО. Несомненно, итоги этой конференции дадут исключительно интересную и полезную пищу для организаторов, руководителей и исследователей правового регулирования образовательных отношений в рамках федерального округа и выработки определенных методологических и методических рекомендаций.
Методологические ошибки и правила проведения сравнительно-правовых исследований. Критериями успешности результатов сравнительно-правовых исследований в области образовательного права, являются, во-первых, знание исследователями тех ошибок методологического свойства, которые могут быть допущены при проведении предпринятого анализа, и, во-вторых, соблюдение группы методологических правил, обеспечивающих недопущение указанных ошибок. Именно эти два обстоятельства позволят и спрогнозировать, и реально использовать результаты исследований для научных и практических нужд образовательно-правовой сферы.
К наиболее типичным ошибкам сравнительного правоведения, оказывающим существенное влияние на содержание и характер полученных результатов, относятся:
неправильный выбор объектов сравнительно-правового анализа и критериев их сравнения;
отсутствие учета объективных условий и факторов, порождающих одни и те же правовые институты в России и в других странах;
прямое некритическое заимствование научных правовых концепций, которые объективно не могут быть отражены в российском законодательстве;
неверное (в том числе не соответствующему смысловому контексту) использование юридических конструкций, понятий и терминов "чужого" юридического языка;
прямое копирование правовых институтов и норм без оценки возможностей их "вживления" в ткань российской правовой системы и российского законодательства.
Все названные ошибки, правила и критерии получают своеобразное преломление при проведении сравнительно-правового анализа в сфере образования. В статье невозможно хоть сколько-нибудь подробно остановиться на их характеристике, однако с уверенностью можно говорить, что каждая из этих ошибок, каждое правило, каждый критерий может и должен стать предметом самого пристального внимания со стороны тех, кто целенаправленно работает в области теории и методологии образовательного права.
Естественным "продолжением" и конкретизацией методологической культуры исследователя-компаративиста в области образовательного права является реализуемая им методика проведения сравнительно-правовых исследований. Такая методика также может и должна стать предметом самостоятельного анализа.