Противодействие Коррупции Вопросы для подготовки к экзамену

 

 

1. Определение и сущность коррупции.

Латинский термин «коррупция» (сorruption) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и др.

 

ФЗ-№273 О противодействии коррупции

коррупция:           

а). злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего служебного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгод в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б). совершение деяний, указанных в п. «а», от имени или в интересах юридического лица»

  Под коррупцией мы здесь будем понимать действие или бездействие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов.

  ЛПР: не только чиновник

  Интерес обязательно корыстный

  Публичный ресурс: деньги, должность, депутатский мандат и др.

 

 

2. Опасность коррупции и ее последствия. См. вопрос 5

Эмпирические данные показывают, что коррупция вызывает:

     неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;

     неэффективность коррупционных финансовых потоков с точки зрения экономики страны;

     потери налогов, когда налоговые органы присваивают себе часть налогов;

     потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;

     разорение частных предпринимателей;

     снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;

     понижение качества общественного сервиса;

     нецелевое использование международной помощи развивающимся странам, что резко снижает её эффективность;

     неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;

     рост социального неравенства;

     усиление организованной преступности — банды превращаются в мафию;

     ущерб политической легитимности власти;

     снижение общественной морали

В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией (см. ниже): свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и далее индивидуальных прав граждан^[6]. Так, некоторые люди отмечают, что существуют случаи, когда поведение и внешний вид человека являются сигналом для правоохранительных органов к задержанию человека с целью вымогательства взятки.

Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу, в истории развития многих стран (Индонезии, Таиланда, Кореи) были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно. Согласно другому аргументу, взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин, страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность и впасть в нисходящую спираль^[14].

3. Виды и формы коррупции.

Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная, бытовая) и вершинную (крупная, элитарная).

Отметим, что наибольший ущерб приносит коррупция, связанная с бюджетом и госсобственностью.

  Низовая коррупция

  Верхушечная коррупция

  Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной – использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: коррупция – это использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях (своих либо кого-то еще).

 

Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы[10] :

• злоупотребление властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий, совершаемые для удовлетворения корыстных интересов;

• хищение имущества (независимо от формы) с использованием должностного положения;

• незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;

• взяточничество;

• неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юридических лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий или домогательства принятия неправомерного решения;

• использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное либо недостоверное предоставление такой информации;

• предоставление необоснованных преимуществ физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нормативно-правовых актов или управленческих решений;

• протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.

Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:

• предоставление льгот для своей коррупционной группы с отвлечением на эти цели публичных ресурсов;

• использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах (непотизм);

• бюрократический рэкет, выражающийся в вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;

• лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);

• злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензировании или квотировании.

 

4. Причины коррупции. Особенности стран переходного периода

  Экономические

  Политические

  Психологические

  Моральные

 

Сначала рассмотрим общие причины, порождающие коррупцию в странах, находящихся в процессе перехода (от централизованной экономики к рыночной, от авторитаризма к демократии).

Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.

К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении законодательства.

Выделяют политические, экономические и социальные последствия коррупции.

Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства и др.

Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных средств, повышение цены за счет коррупционных издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и др.

Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие в право как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.

Экономические потери от коррупции (их подразделяют на прямые и косвенные) поистине ужасны.

Отметим, что экономические потери значительно больше, чем суммарная величина взяток.

 

5. Последствия коррупции (экономические, политические, социальные).

  Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства и др.

  Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных средств, повышение цены за счет коррупционных издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и др.

  Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие в закон как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.

 

6. История коррупции в России.

  XIVв. Уставные грамоты. Двинская (1397г.), Белозерская (Иван III)

  Иван Грозный (смертная казнь)

  XVII-XVIIIвв. «Почесть», система кормлений: коррупция – характерная черта власти. Формы: мздоимство, лихоимство

  Петр I. «Табель о рангах» с установленными окладами, приняты законы «О воспрещении взяток и посулов»,  «О наказании за взятки и лихоимство»

  Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы

  Разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц.

  XIXв. При Александре I и Николае I взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, в министерствах и в самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.

  ХХв. В царствование Никлая II без взятки стало невозможным развитие промышленности. Мировая война. Распутин

  Советская власть. Декрет СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве».

  За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г.

  Блат – форма низовой коррупции.

  При И.Сталине в стране появилась номенклатура 

  Во времена Л.Брежнева номенклатура захватила все ступени власти. В этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром.

Сегодня модно говорить, что коррупция в России расцвела лишь в последнее время (после начала перестройки в 90-е годы ХХ века). Попробуем убедиться, что это не так.

Первое упоминание в законодательстве Руси о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (по сути о взятке) связано с Двинской уставной грамотой, выданной Василием I в 1397г. боярам двинским. В те времена прийти без подношения к великому князю считалось нарушением этических норм, т.е. взятка была нормой. Первое законодательное ограничение взяточничества было осуществлено в царствование Ивана III: в Безозерской уставной грамоте впервые были указаны виды правонарушений. Его внук Иван IV (Грозный) первым ввел смертную казнь за «чрезмерность во взятках».

В XVII-XVIII веках коррупция стала характерной чертой власти. Существовала и узаконенная форма взятки чиновникам, которая называлась «почесть». Появившаяся в XVII веке приказная система, система кормлений, разлагала всех, кто с ней соприкасался. Формами коррупции были мздоимство (получение лицом, состоящим на государственной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) в  нарушение установленного порядка, и лихоимство (получение тем же лицом преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).

Петр I ввел «Табель о рангах» с установленными окладами, что должно было пресечь мздоимство – не помогло, были приняты законы «О воспрещении взяток и посулов»,  «О наказании за взятки и лихоимство» – не помогло. За вятки был повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин (1721), а тремя годами позже за взятки же был казнен его изобличитель обер-фискал Алексей Нестеров. Воровали и брали взятки ближайшие сподвижники царя: светлейший князь Меньшиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин. Поистине «золотым» для российских взяточников стал XVIII век.Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы,формировало,  т.о., основу для получения взяток. Другой причиной распространения коррупции в России в то время и во все последующие времена стал разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц. Им дали своего рода публичный ресурс, сделали ЛПР.

При Александре I и Николае I (это уже XIX век) взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, в министерствах и в самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.

В царствование Никлая II ситуация только ухудшилась: без взятки стало невозможным развитие промышленности и др. В определенной мере способствовало расцвету коррупции и фактическое отсутствие  у чиновников моральных стимулов для добросовестно выполнения своих обязанностей: не очень большая зарплата, крайне редкие награды и др. Отсутствие моральных стимулов с лихвой компенсировалось возможностью использовать неофициальные материальные стимулы для карьерного роста, о чем свидетельствовали результаты сенатских ревизий 1910-1913гг.

Широко известно влияние на принятие важных решений проходимца Распутина, немыслимый размах приобрела коррупция в годы первой мировой войны. К примеру, балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы.

Неспособность госчиновников управлять страной стала одной из причин революции 1917г., коррупция, однако, осталась и после революции. Декретом СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве» предусматривалась уголовная ответственность за взятки (срок не менее 5 лет) – не помогло. За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г. Количество всевозможных запретов и предписаний, издаваемых местными властями, могло сравниться лишь с ситуацией в царской России. Пышным цветом расцвела низовая коррупция в форме блата.

Благодаря И.Сталину в стране появился новый социальный слой – номенклатура, занимающий особое положение в обществе, обладающий собственными интересами, отличными от интересов общества, а часто и противоречащие им.

Во времена правления Л.Брежнева номенклатура захватила все ступени власти, окончательно выйдя из под всякого контроля, как следствие  ее посредническая роль повсеместно оплачивалась. Именно в этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром. В 1969г. в закрытых материалах ЦК компартии Азербайджана приводились такие неофициальные расценки на занятие руководящих постов этой республики:

- директор театра – от 10000 до 30000 рублей,

- районный прокурор – 30000 рублей,

- начальник районного отдела милиции – 50000 рублей,

- директор совхоза – 80000 рублей,

- второй секретарь обкома КП Азербайджана – 100000 рублей,

- первый секретарь обкома КП Азербайджана – 200000 рублей.

Таким образом, можно утверждать, что коррупция в России имеет давние традиции и глубокие корни.

 

7. Административный ресурс и злоупотребления им.

  Административный ресурс (АР) – это совокупность возможностей, которые дает административная должность. Плох не сам АР, а злоупотребления им, которые чаще всего принимают форму коррупции.

  Под административным ресурсом мы будем понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности.

  АР, как правило, не связан с непосредственной и личной выгодой, часто не сводится ни к взятке, ни к подкупу.

 Только такими злоупотреблениями мы интересуемся. В этом смысле под административным ресурсом мы будем понимать совокупность возможностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процессом в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязанностей в рамках объема полномочий данной должности[11]. АР, как правило, не связан с непосредственной и личной выгодой, часто не сводится ни к взятке, ни к подкупу. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществом занимаемой должности и часто выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования АР (последствия) не всегда проявляется сразу, но, практически всегда данные последствия очень заметны и тяжелы. Борьба со злоупотреблением АР во многом определяется  прозрачностью власти и общественным участием в процессах противодействия коррупции. Существует тесная взаимосвязь АР с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти лица удовлетворяют такую заинтересованность, мы имеем злоупотребление АР в чистом виде, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.

8. Понятие конфликта интересов и управление им.

  Конфликт интересов (КИ) – это ситуация противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).

  Неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.

• Существует тесная взаимосвязь АР с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заинтересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти лица удовлетворяют такую заинтересованность, мы имеем злоупотребление АР в чистом виде, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного конфликта интересов.

• Конфликт интересов[12] (КИ) – это ситуация противоречия между личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).В ситуацию КИ может попасть каждый: врач, инженер, работник, чиновник, политик. Нас будет интересовать тот случай, когда противоречия между интересами касаются публичных ресурсов (средства бюджета, выборные и назначаемые должности и связанные с ними возможности). В первую очередь мы будем рассматривать систему государственной и муниципальной службы, деятельность депутатов, государственных должностных лиц и др. Отметим, что возможен случай, когда в ситуацию КИ попадает целый орган власти: например, орган местного самоуправления одновременно является и органом власти, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить об институциональном КИ. С КИ связаны такие негативные явления, как коррупция, злоупотребления административным ресурсом, служебным положением, недостаточная прозрачность власти и др. Вместе с тем неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.

 

9. Захват бизнеса, захват государства, перезахват государства.

  Захват государства – инициативные попытки предпринимателей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей (бизнес подкупает и покупает чиновников и депутатов), сюда же относится теневой лоббизм в органах власти, покупка решений исполнительных органов, установление коррупционного контроля над политическими партиями.

  Захват бизнеса – установление чиновниками неправового контроля над бизнесом с целью извлечения административной ренты (чиновники используют административный ресурс для давления на кампании), рента обеспечивается здесь не взятками, а бизнесом и доходами от него.

 

  Коррупционное вымогательство – действия чиновников, направленные на получение денег от бизнеса просто так, а не в обмен на какие-либо услуги со стороны власти (если не считать услугой со стороны власти саму возможность бизнесу существовать и работать).

  Коррупционное рейдерство – высшая форма коррупционного вымогательства: отнятие собственности властью у бизнеса.

  перезахват государства – уже захваченный бизнес начинает влиять на власть, входить в нее. Пример события в станице Кущевской

1 декабря 2010 года. Комиссия Генпрокуратуры выявила грубые нарушения в работе правоохранительных органов Краснодарского края. Были выявлены многочисленные случаи, когда принимались незаконные решения о приостановлении и прекращении уголовных дел, в том числе в целях формирования «хорошей» статистики. Генпрокуратура поставила вопрос об отмене более 1,5 тысяч незаконных процессуальных решений и в восстановлении на учет 242 сокрытых органами внутренних дел преступлений. Признаны незаконными 88 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, которые были вынесены сотрудниками следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Краснодарскому краю. Комиссия также потребовала возбудить более 10 уголовных дел об убийствах в случаях, когда люди пропадали без вести, передает ИТАР-ТАСС

 

10. Основы теории коррупции (обзор моделей: экономические, политические, культурные, иные).

•         Экономические модели

 

•         Рациональный подход

•         Коррупция как форма рентоориентированной деятельности

•         Институциональный подход

•         Агентская модель

•         Оппортунистическое поведение и моральный риск

•         Коррупция как провал государства и провал рынка

•         Низкая зарплата

•         Монополии – источник и причина коррупции

•         Модель рыночной коррупции

•         Коррупция как механизм замещения ресурсов

 

•         Политические модели

 

  Формальные институты и коррупция (важнейший неформальный институт)

  Коррупция и нестабильность («слабые» государства и «сильные» государства)

  Коррупция и демократия

Работы Д.Поупа (1999), Лазарева (2011)

 

•         Культурные модели

 

•         Культурные традиции

•         Взятки

•         Подарки

•         Цены (продажа-покупка)

•         Чаевые

Работы С. Роуз-Аккерман

 

•         Иные модели

•         Психологические подходы

Экономические теории, при всех методологических различиях между собой, изучают коррупцию, следуя предпосылке о рациональном поведении ее участников. Впрочем, экономическое моделирование коррупции довольно разнообразно. Одни авторы разрабатывают тему коррупции в рамках стандартной неолиберальной теории (совершенная конкуренция, рациональность индивидов и отсутствие вмешательства государства), другие допускают несовершенство рынков и ограниченную рациональность поведения. Но в любом случае решение дать (взять) взятку опирается на ту же калькуляцию затрат и выгод, что и любое другое экономическое решение.

Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)». В этой модели центральное правительство действует как принципал: оно устанавливает правила и назначает агентам, чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами, отдельными гражданами или фирмами. То есть чиновник (агент) реализует волю властного субъекта (принципала), взаимодействуя с частным лицом или фирмой (клиентом). Принципал задает рамочные условия, опираясь на которые, агент осуществляет оперативное управление. Например, в рамках налоговой системы принципалом выступает государство, определяющее налоговую политику, агенты – это сотрудники налоговых инспекций, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики.

Понятно, что интересы агента и принципала не тождественны. Коррупция - это процесс, когда агент за соответствующее вознаграждение действует в интересах клиента, оставаясь в рамках отведенных принципалом управленческих возможностей. Принципал не способен поставить заслон коррупции по трем причинам: во-первых, сложные решения не подлежат стандартизации, а значит, нет критериев их оценивания. Во-вторых, информационная асимметрия ограничивает эффективность контроля. В-третьих, коррупция агента отнюдь не обязательно означает блокирование целей принципала, они могут реализовываться одновременно. Более того, дорожа местом, приносящим коррупционный доход, агент оперативно и эффективно выполняет все распоряжения принципала.

Клиент может выходить непосредственно на контакт с принципалом, минуя агента, что порождает деление коррупции на политическую (на стадии принятия законов) и административную (на стадии их применения). Впрочем, ряд исследователей считает, что выход клиента на принципала неверно определять как коррупцию, предлагая термин «захват власти». Но в любом случае теория агентских отношений описывает лишь малый сегмент коррупции, ограниченный бюрократической средой. Фактически, коррупция рассматривается как теневой налог на частный сектор, который собирает чиновничество в силу монополии на принятие важных для бизнеса решений («приватизация государства»).

Эта модель (принципал – агент – клиент) ясно показывает, что основная проблема борьбы с коррупцией в бюрократической среде состоит не в отсутствии политической воли, и не в мягкости законов, а в принципиальной неустранимости ее базового условия. Речь идет о свободе маневра чиновников, т.е. о его праве варьировать свое решение по собственному усмотрению. Там, где такого права нет (например, выдача паспорта в возрасте 14 лет при соблюдении формальных требований), нет и коррупции. Но специфика управления в том и состоит, что без возможности «действовать по обстоятельствам» на каждом уровне административной иерархии бюрократическая машина довольно быстро исчерпает свои управленческие возможности. Формальный алгоритм принятия управленческих решений годится только в типовых ситуациях. Скажем, выбор победителя тендера явно не относится к их числу. На местах виднее. И места этим пользуются. Если задаться целью формализовать любые действия чиновника, то коррупция если и не исчезнет, то заметно сократится. При этом возрастет неадекватность управления, не говоря уже о затратах на контролирующий аппарат. Общество заплатит за борьбу с коррупцией слишком большую цену. Поэтому задача государства состоит не в уничтожении коррупции (что невозможно), а в ограничении ее на уровне равновесия социально-экономических выгод и расходов, связанных с этим ограничением.

Модель отношений между принципалом и агентом применима также к так называемой «корпоративной» коррупции. Акционеры выступают в роли принципалов. Свои цели собственники пытаются достичь, нанимая менеджеров (агентов в терминах этой модели). Спуская рамочные условия оперативного руководства, акционеры вынуждены предоставлять менеджерам свободу маневра. В результате создается принципиальная возможность коррупции как реализации целей менеджеров во взаимодействии с другими рыночными акторами в обход или вопреки интересам акционеров.

Тема преступлений и наказаний традиционно любима экономистами неоклассичского направления. Тремя китами борьбы с коррупцией в бюрократической среде являются – контроль, побуждения служить честно и санкции за коррупционное поведение. На сравнении ожидаемой выгоды и возможных издержек построено экономическое моделирование коррупции на микро-уровне. Санкции оцениваются как сумма прямых потерь (штраф, конфискация имущества) и косвенных издержек (упущенные выгоды, связанные с арестом и потерей работы). Помимо размера санкций учитывается вероятность быть пойманным. То есть коррупционное поведение лишь отчасти ограничивается системой наказаний. Не менее важную роль играет поощрение некоррумпированного поведения, увеличивающее косвенные издержки преступления ввиду потери легальных доходов, общественного уважения, привилегий представителей власти.

Оценка риска зависит от положения чиновника и доступной ему информации. Рост раскрываемости коррупционных действий повышает субъективную оценку риска. При этом зависимость наказания от размера взятки снижает размер взяток, но повышает их число. Наоборот, высокая вероятность быть пойманным сокращает объем коррупционных услуг, но повышает единовременный размер взятки.

При всем разнообразии экономических моделей коррупции есть объединяющее их начало. Фактически, игнорируется социальная укорененность экономических субъектов, понимаемая как включенность индивида в социальную среду. Мораль, общественное давление хотя и упоминаются, но практически не принимаются в расчет. Против этого решительно восстают эконом-социологи, а также методологически близкие к ним антропологи и экономисты-институционалисты.

 

 

11. Связь политической коррупции с уровнем демократии.

12. Особенности коррупции в законотворческом процессе.

  Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса[18]:

• неоднородность и фрагментарность – нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным актам, постановлениям Правительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс – инструкциями Минфина;

• противоречивость – нормы федеральных законов противоречат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;

• неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов – существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР, руководствуется не законом, а своими соображениями (пример – процедура отбора участников конкурса на поставку товаров (работ, услуг) согласно нормативным актам Хабаровского края прописана неполно, и фактически, такой отбор осуществляет ЛПР), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие  (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);

• неопределенность – появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и толковать норму (пример – санкция за нарушение ст. 19.8 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает штраф от 500 до 5000 МРОТ, другой пример – ЛПР может (именно может, а не обязано) предпринять те или иные действия, еще пример из избирательного законодательства  – санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР); возможность наложения альтернативного административного взыскания (пример – ст. 12.27 КоАП предусматривает санкцию в виде штрафа от 10 до 15 МРОТ, либо лишение водительских прав от 6 месяцев до 1 года, либо административный арест до 15 суток);

• замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, который скорее всего будет закрыт для обсуждения;

• недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной власти региона): неидентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из законодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);

• наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация пунктов таможенной декларации позволяет, например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко снижает таможенную пошлину).

Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди чиновников. 

13. Особенности коррупции в бюджетном процессе.

Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.

Исследования независимых экспертов[19] в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный процесс непрозрачен. Опросы проводились среди экспертов и лидеров НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.

Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы государственного, регионального и муниципального заказов, к сожалению, работают недостаточно эффективно (есть счастливые исключения в Мурманске, Ярославле, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).

Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).

Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему усмотрению около 800000$ (более 1500000$ в 2002г.) в год.

Резервный фонд администрации – решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.

Финансирование федеральной судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти (в Санкт-Петербурге некоторые суды финансируются даже из муниципальных бюджетов). 

14. Особенности коррупции в избирательном процессе.

Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).

Еще одной особенностью коррупции в избирательном процессе является широкое использование административного ресурса[20], как напрямую (телефонное право), так и опосредовано. Интересно наблюдать (в том случае, если сам не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – федеральный ресурс бьет региональный.

Возможность возникновения коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием общественного участия в избирательном процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя в день голосования.

Приведем специфические формы проявления коррупции на примере субъектов федерации Северо-Западного региона, использовавшиеся на выборах 1999-2002гг.

Использование административного ресурса:

• неравный доступ к СМИ – местные СМИ находятся под контролем администрации, которая определяет какому кандидату и в каком объеме предоставлять время на местном ТВ и радио

• давление на избирательные комиссии – большинство в окружных и участковых избирательных комиссиях – это либо представители администрации, либо люди от нее зависимые. Администрация указывает, какому кандидату надо помогать, а какому – нет.

• давление на органы внутренних дел – администрация указывает, какие пикеты арестовывать, какие агитационные материалы изымать.

• давление на бизнес-структуры – те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам налоговой инспекции, СЭС и др.

• прямое давление – прямые телефонные звонки с угрозами неугодным кандидатам.

Подкуп избирателей со стороны кандидатов:

• прямой подкуп – людям даются деньги, либо подарки, а они голосуют, как надо. В Санкт-Петербурге в ходе кампании по выборам ЗС 2002г. действующие депутаты вовсю использовали прямой подкуп, раздавая подарки в ходе встреч с избирателями, причем оплачивались подарки из их резервного фонда (см. выше)

• непрямой подкуп – кандидатом создается благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздает гуманитарную помощь; с избирателями заключаются договора на оказание услуг с последующей выплатой премиальных в случае победы кандидата (в Санкт-Петербурге победивший кандидат заключил 2000 таких договоров на сумму 300000 рублей).

Коррупция в СМИ – меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными непосредственно от кандидата.

Финансирование избирательных кампаний – поскольку средств, определенных по закону для проведения полноценной избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).

15. Принципал-агентская модель коррупции

  Принципал (доверитель) и агент

  В ходе агентских отношений у принципала могут возникать проблемы из-за того, что:

  - агент недостаточно эффективен,

  - принципал неточно поставил цели, недостаточно обеспечил ресурсами,

  - агент имеет собственные цели, которые могут вступать в конфликт с целями принципала,

  - у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.

  В случае, если агент использует ресурсы принципала  не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции.

Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих лица: принципал (доверитель) и агент. Принципал имеет и распоряжается ресурсами и для достижения своих целей нанимает агента. Они заключают контракт, в котором принципал формулирует цели, которые должен достигать агент; передает для этого часть своих ресурсов агенту; назначает ему вознаграждение. В свою очередь агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему принципалом ресурсы только для достижения целей. Принципал может осуществлять контроль за действиями агента, в том числе, нанимая для этого другого агента. Агент информирует принципала о ходе процесса достижения целей. Схема агентских отношений приведена на рис 1.

В ходе агентских отношений у принципала могут возникать проблемы из-за того, что:

- агент недостаточно эффективен,

- принципал неточно поставил цели, недостаточно обеспечил ресурсами,

- агент имеет собственные цели, которые могут вступать в конфликт с целями принципала,

- у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.

  

Рис.1. Схема отношений принципал-агент.

В случае, если агент использует ресурсы принципала  не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции. Итак, при коррупции нарушается контракт, происходит предательство интересов принципала, имеет место воровство или неэффективное использование  ресурсов принципала.

 

16. Теория коррупции Полички-Шиханова

  Злоупотребление служебным положением связано с реализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется несколько вариантов (альтернатив) решения задачи:

  на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют несколько человек;

  на один государственный заказ, на право аренды одного природного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.

  Результатом деятельности ЛПР с таким множеством альтернатив является выбор наилучшей альтернативы. Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения задачи выбора наилучшего варианта, которая в обязательном порядке должна включать в себя

  критерий оптимизации,

  способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,

  способ определения наиболее предпочтительной среди них.

  Если речь идет о некоторой государственной задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).

  В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных корыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции наблюдаются в случаях, когда

  1. ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает её;

  2. ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной

  3. ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной технологии решения оптимизационной задачи. Более того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опираясь при этом, в т.ч., на личный корыстный интерес».

  Принципалом в данной модели является государство, агентом – ЛПР. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, в повседневной работе чиновников роль правил, по которым распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (законы). Первая возможность коррупции – это нарушение законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать (за исключением коррупции в избирательном процессе).

  Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда формально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, отсутствуют санкции за нарушение закона.

 

17. Особенности коррупции в России сегодня (коррупционное вымогательство или почему не работает принципал агентская модель).

  Особые причины коррупции в РФ: субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении законодательства.

  Преобладание коррупционного вымогательства

  Системный характер коррупции, обилие силовых проявлений

есть такой тип мышления, когда надеются не на себя, а на правителя и не готовы отвечать за последствия своих решений. Да и вообще правовая культура у нас очень низка. Еще Салтыков-Щедрин сказал, что суровость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения.

18. Антикоррупционная политика (общие понятия).

  Антикоррупционная политика – это разработка и осуществление последовательных мер государства и общества с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию. Такие меры включают в себя:

  Разработку на определенный период антикоррупционной программы,

  Разработка планов мероприятий, конкретизирующих антикоррупционну программу,

  Контроль за реализацией антикоррупционной программы,

  Деятельность особого органа по противодействию коррупции (если таковой имеется),

  Деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией,

  Судебную практику в части применения ответственности з коррупционные деяния,

  Деятельность контролирующих органов,

  Мониторинг состояния коррупции,

  Антикоррупционное просвещение и воспитание.

 

 

 

 

 

 

19. Стратегии противодействия коррупции.

  Все стратегии можно разделить на 2 класса: 1 -стратегии, направленные на устранение причин коррупции и коррупционных практик, 2 -стратегии, направленные против коррупционеров и смешанные стратегии, где присутствуют элементы первых двух.

  Существуют и смешанные стратегии

  Наиболее близки и понятны автору стратегии осознания-педупреждения-пресечения. (орфография сохранена)

 

  Это – смешанная стратегия 

  В рамках данного подхода выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:

  Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий (осознание);

  Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управление);

  Борьба с последствиями. Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение)

Все стратегии можно разделить на 2 класса: стратегии, направленные на устранение причин коррупции и коррупционных практик, стратегии, направленные против коррупционеров и смешанные стратегии, где присутствуют элементы первых двух.

Наиболее близки и понятны автору стратегии осознания-педупреждения-пресечения.

В рамках данного подхода выделяют 3 стратегии противодействия коррупции[29]:

Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий (осознание);

Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управление);

Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).

Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходимо понять, что коррупция – это плохо, и ей необходимо противодействовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий. Здесь мы имеет типичную смешанную стратегию, где осознание и предупреждение делают упор на устранении причин коррупции, а пресечение – на наказании коррупционеров.

В контексте данных 3-х стратегий деятельность, причем согласованная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следующим направлениям:

В рамках первой стратегии  (осознание) – это:

1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;

1.2. Антикоррупционное гражданское образование;

1.3. Построение антикоррупционных коалиций;

1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.

В рамках второй стратегии (предупреждение – хорошее управление) – это:

2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую очередь в бюджетном и избирательном процессе);

2.2. Реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, создание специальных органов по противодействию коррупции;

2.3. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;

2.4. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;

2.5. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;

2.6. Снижение административных барьеров для предпринимателей и        внедрение конкурсности (система государственных и муниципальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).

В рамках третьей стратегии (пресечение – верховенство закона)  – это:

3.1. Сильная и независимая судебная власть;

3.2. Неукоснительное исполнение законов;

3.3. Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;

3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмана и других  правовых институтов.

Работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным направлениям:

1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их.

2. Создавать условия как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность.

При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные  действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.

Отметим, что возможна и другая логика и последовательность построения стратегий противодействия коррупции. Например, К.Головщинский и С.Пархоменко также выделяют три стратегии: 1 – предупреждение (устранять причины коррупции); 2 – война (карать всех коррупционеров); 3 – пассивное противодействие (ничего делать не надо – рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров).

 

20. Стратегии «войны» и «сознательной пассивности».

Все многообразие антикоррупционных стратегий мы разделили на три вида: системная стратегия устранения причин, «стратегия войны» и стратегия сознательной пассивности. В реальности антикоррупционная стратегия подчас представляет собой гибрид трех видов. Однако в любом случае доминирует то или иное начало. Именно это, с нашей точки зрения, и оправдывает некоторый схематизм работы. Перейдем к детальному рассмотрению стратегий.

1. Системное устранение причин коррупции Из самого названия стратегии не трудно установить, что основной акцент при её выработке ставится на устранение причин, порождающих коррупцию, а не внешних манифестаций этой проблемы (то есть коррупционеров).  Парадигма метода системного устранения причин многообразна. Внутри нее можно выделить радикальных и умеренных приверженцев этой стратегии. К числу первых относится, например, исследование, которое делит всё многообразие антикоррупционных стратегий в зависимости от наличия или отсутствия антикоррупционного закона и специализированного антикоррупционного ведомства. Получившиеся таким образом несколько вариантов антикоррупционных стратегий демонстрируют нам вариант «антикоррупционного институционализма», доведенного до абсурда.  Умеренный «антикоррупционный институционализм» осознает ограниченность своей программы рамками «здоровых обществ» (S. Rose-Ackerman). В любой своей форме (кроме абсурдных) «антикоррупционный институционализм» выглядит достаточно привлекательно: комплексность подхода завораживает и вселяет уверенность в успехе реформ. 1.2. Содержание стратегии Как правило, стратегии по системному устранению причин однообразны. Представление об их содержании можно получить из приведенной ниже «единой многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией», разработанной сотрудниками Мирового Банка. Она состоит из пяти разделов:

• Институциональные основы:

• институционализация независимой и эффективной судебной власти;

• расширение сферы действия парламентского контроля;

• обеспечение независимости правоохранительных органов.

2. Политическая ответственность:

• политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии;

• прозрачность в финансировании партий;

• прозрачность процедуры голосования для избирателей;

• правила, регулирующие вопрос конфликта интересов на госслужбе.

3. Расширение возможностей участия гражданского общества:

• гарантирование свободы информации;

• усиление роли СМИ.

4. Конкурентный частный сектор:

• реструктуризация монополий с целью повышения конкурентных начал;

• снижение барьеров входа на рынок;

• прозрачность корпоративного менеджмента;

• увеличение прав деловых ассоциаций.

5. Управление государственным сектором:

• найм на государственную службу на основе заслуги;

• децентрализация власти;

• повышение прозрачности бюджетного процесса;

• повышение прозрачности в налоговой администрации.

1.3. Очевидные преимущества стратегии Первое очевидное преимущество стратегии состоит в её системности. Подчас коррупция принимает характер институциональной ловушки, встраиваясь в социальную реальность. Так, по мнению В. М. Полтеровича, коррупция в России органично переплелась с другими неэффективными устойчивыми социальными нормами (неплатежи, бартер, уклонение от налогов). Преодолеть её в таком случае может только системная борьба с коррупцией, которая взламывает все подпирающие и усугубляющие коррупцию социальные практики. Системность наделяет также эту стратегию потенциалом преобразования всего государства, и его отношения с гражданским обществом. Кроме того, системная стратегия не отрицает возможности преследования коррупционеров. Однако, в отличие от «стратегии войны», которая «зацикливается» на коррупционере, стратегия устранения условий и здесь ориентирована не столько на самого коррупционера, сколько на ликвидацию стимулов к совершению коррупционных преступлений. В данном случае разработчики стратегии уповают преимущественно на истинность уравнения Becker, согласно которому преступление совершается только в том случае, если полезность коррупции выше, чем полезность честности, а вероятность быть пойманным достаточна низка. Применительно к стратегии противодействия коррупции это означает, что необходимо повышать полезность честности и вероятность наказания.  В некотором смысле рассматриваемая стратегия претендует на универсальность своего применения в любом обществе. С одной стороны, она не нарушает прав и свобод человека, и, следовательно, в отличие от «стратегии войны», может быть применима и в условиях перехода к демократии, когда любое посягательство на права и свободы воспринимается остро и может поставить вопрос о легитимности режима. С другой стороны, она вполне может использоваться и в авторитарных политических системах, признавших, наконец, тщетность других стратегий. В плане реализации у стратегии также есть ряд преимуществ. Поскольку она не предусматривает жесткого наказания виновных коррупционеров, единственной преградой на пути осуществления программы будет бюрократическая инерция, а не саботаж, который наиболее вероятен в случае широкомасштабного применения «стратегии войны». 1.4. Недостатки стратегии устранения условий Стратегия устранения условий – нечто большее, чем совокупность определенным образом структурированных мероприятий, реализовав которые, можно надеяться на уменьшение уровня коррупции в обществе. Она является продуктом особого отношения к миру и человеку. В ряде случаев, это особое отношение, основные составляющие которого будут приведены позднее, является залогом эффективности стратегии (например, обеспечивая такое качество, как системность). Однако в большинстве случае это отношение ведет к общей неэффективности стратегии. Поэтому мы позволили себе разделить все недостатки стратегии на два вида – методологические и производные от них. 1.4.1. Методологические недостатки

• «Обедненная» концепция человека

Представители системного метода устранения причин втискивают Индивида в узкие рамки математических уравнений точно так же, как бихевиористы втискивали его в формулу «стимул-реакция». Человек рассматривается представителями этого подхода в традиции неоклассической теории – как калькулятор, подсчитывающих выгоды и затраты от той или иной модели поведения и в зависимости от результата подсчета выбирающий, вступать ему в коррупционную сделку или нет.

• Институционализм

Размышляя в рамках парадигмы транзитологических теорий, сторонники системного метода устранения причин полагают, что странам с укоренной коррупцией следует просто взрастить на своей почве те институты, которые действуют в странах с низким уровнем коррупции.

• Понятийный редукционизм

Отрицание существенного влияния ценностей, моральных норм, обычаев поведения (что следует из первых двух характеристик), институционалисты сводят понятие коррупции к экономическому обмену между индивидуумами. Коррупция не укладывается ни в известную дихотомию видов коррупции, предложенную Kaufmann ни в описание Rose-Ackerman. Об этом свидетельствует лишь тот факт, что до сих пор, несмотря на активное внимание научной элиты к проблемам коррупции, не выработано даже конвенционального определения этого понятия. На уровне разработки антикоррупционной стратегии это приводит к сужению списка и содержания предлагаемых альтернатив.

•  Конструктивизм

Методологической основой системной стратегии устранения условий является конструктивизм, то есть чисто просвещенческое убеждение в господстве разума, широких возможностях социальной инженерии, способности человека решить свои, пусть даже самые сложные и укорененные в истории и культуре социальные проблемы. В то же время, по мнению Б. Г. Капустина, «основанием любого проектного, подхода к действительности является абстрагирование от культуры». Связано это с тем, что культура представляет собой некий экстернальный для человека фактор, который развивается (живет) вне зависимости от веления конкретного индивида. Культура – спонтанна по своей сути. Кроме того, культурные символы опосредуют взаимодействие людей и условий их жизни любое конструктивисткое действие, интерпретируя и переинтерпретируя смысл того или иного вновь учреждаемого института, порой обращая его антикоррупционный потенциал в мощный коррупциогенный фактор.  Так, в ряд стран, учредивших специализированные органы по борьбе с коррупцией столкнулись с проблемой расцвета коррупции в этих органах.  Выявить особые культурные установки, которые обладают потенциалом искажения смысла стратегии устранения условий не трудно. Они совпадают с теми культурными факторами коррупции, которые уже давно изучаются исследователями.   По данным исследования LeVine культура, поддерживающая коррупцию, характеризуется инструментальным отношением к политике, предпочтением опираться скорее на неформальные механизмы принятия решений, покровительство в отношении родственников (из расширенной семьи). Husted, применяя культурологическую теорию Hofstede, получил значимый уровень корреляции между уровнем коррупции и такими показателями, как дистанция между управляющими и управляемым, уровень маскулинности культуры и высокая степень нетерпимости к незнакомым ситуациям. C. М. Липсет и Г. С. Ленц установили более тонкую взаимосвязь между культурой и коррупцией. С их точки зрения, существует статистически значимый уровень зависимости между культурой, «которая ориентируется на экономический успех, но при этом игнорирует принцип равенства возможностей», и коррупцией. Иными словами, коррупция будет процветать в тех странах, где «достиженческие» ценности сопутствуют ограниченным экономическим возможностям большинства населения.  Итак, основой критики системного подхода  устранения условий является представление оплюрализме культур современного мира, невозможности образования кантовской всемирной цивилизации и бессмысленности представлений о «конце истории».  Системная коррупция, распространенная в Африке и Азии, согласно этим представлениям, детерминируется рядом культурных факторов, приведенных выше. Парадокс антикоррупционной борьбы заключается в том, что для минимизации коррупции в этом случае подходит только системная стратегия (остальные два вида, как мы убедимся ниже, чреваты лишь усугублением ситуации), однако, сам социально-инженерный подход к культурной реальности существенно ограничен по причинам абстрагирования от культуры и громадной инерции культурных кодов. Из методологических особенностей стратегии вытекает и ее фундаментальный недостаток: непрогнозируемость эффективного результата. Длительность процесса реализации стратегии только усугубляет этот недостаток.  1.5. Возможности стратегии Минимизация системной коррупции в государстве с культурой, потворствующей этому заболеванию – задача не одного поколения людей. Кроме того, по мере усиления давления системной стратегии, коррупция начинает принимать все более и более изощренные формы. В подобном случае необходима стратегия, которая могла бы самовоспроизводится. Иными словами, одним из основных требований, предъявляемых к стратегии в таких условиях, является требование аккумулирования накопленного опыта и использование его для борьбы с коррупцией в дальнейшем.  Стратегия устранения причин обладает такими качествами в силу своей методологической установки преобразовывать мир с помощью ликвидации причин острых социальных проблем. Подобная установка на ликвидацию условий не зависит от типа идентифицируемых причин. Возникнет новая причина коррупции – стратегия «оскалится» и на неё.  Таким образом, стратегия устранения причин содержит в себе потенциал постоянного приспособления к постоянно эволюционирующей коррупции, что дает ей возможностьсамовоспроизводиться. 1.6. Угрозы стратегии Однако глобальность изменений, проповедуемых стратегией, создает угрозу непрогнозируемости результата. Ведь реакцию на неё такого макрокосма, как общество, трудно предугадать. Здесь мы вновь сталкиваемся с ограниченностью стратегии, диктуемой ограниченностью всей просвещенческой парадигмы мышления.  Системность стратегии порождает еще одну возможную угрозу стратегии – возможность сбоя всей программы в связи с провалами на отдельных участках. Кроме того, существует большая вероятность того, что по пути от задумки до своей реализации, системная стратегия устранения причин может  «растерять» ряд направлений и на этапе осуществления предстать в существенно урезанном варианте. Вследствие этого, стратегия теряет своё фундаментальное преимущество—системность. О существенности подобных угроз свидетельствует практика осуществления типичной стратегии устранения  причин (пример Чешской республики):

• Программа реформирования государственного сектора. Несмотря на громкое звучание, единственным мероприятием в этом аспекте явилось принятие закона о гражданских служащих.

• Программа «Чистые руки», которая была ориентирована на привлечение к ответственности коррупционеров и состояла в расследовании по жалобам. (Признана неэффективной в 2000 году)

• В рамках реформы отношения государства и бизнеса были предложены такие меры, как изменения в антимонопольном регулировании, продолжение приватизации, а также реформу финансирования политических партий

По признанию многих экспертов, в результате реализации этих мер были созданы скорее предпосылки для коррупции, чем преграды на её пути.  2. Стратегия «войны» 2.1. Содержание и практика применения «стратегии войны» Стратегия «войны» состоит в борьбе с внешними проявлениями коррупции (случаями дачи взяток конкретным чиновникам), с уже существующей коррупцией, с конкретными коррупционерами. Из этого определения можно выявить несколько особенностей данной стратегии. Наиболее четкое представление о «стратегии войны» можно получить, изучая историю борьбы с коррупцией в Китае. Её начало датируется декабрем 1951 года, когда на всей территории Китая начинается программа под названием «три анти-» (анти-коррупция, анти-бюрократизм, анти-расточительство). В городе и загородом тысячи людей приговариваются к смертной казни за вступление в коррупционные отношения. Учреждаются специальные народные суды, которые рассматривают исключительно дела о коррупции. Правительство требует от каждого человека сообщать о ставших ему известных случаях коррупции. Официально кампания заканчивается в июне 1952 года. Результаты акции кажутся поразительными. Число зарегистрированных случаев коррупции падает с 500000 в 1950 году до 290000 в среднем за период с 1951 до 1965 года. Коррупция в это время настолько низка, что позволяет Murdal назвать Китай «страной дисциплинированного государства, которое по меркам Южной Азии чрезвычайно честно». После Культурной Революции, которая началась в 1966 году, коррупция опять привлекает всеобщее внимание. В 1982 году Центральный Комитет партии начинает новую компанию против коррупции. Её проведение было затруднено тем, что, по сравнению с предыдущим периодом обострения, резко возросла теневая коррупция. Это связано, прежде всего, с тем, что чиновники выработали «антитела» на кампании против коррупции и сформировали устойчивые коалиции, в рамках которых «покрывали» друг друга. Государство противодействовало этому реорганизацией контролирующих органов и принятием специальных законов, дополняющих уголовный кодекс и предусматривающих более суровые наказания за вступление в коррупционные отношения. Результаты этой кампании были гораздо более скромными. Основным объяснением этому служит предположение о том, что чиновники, предвидя визит контролирующих органов, формировали «наступательные и оборонительные союзы». Центральный дисциплинарный комитет КНР начал сталкиваться с серьезными проблемами в выявлении коррупционных практик. Связано это было с тем, что в них вовлечены высокопоставленные чиновники, предоставляющие поддержку своим подчиненным. Подчас сообщение о коррупционной практике, посылаемое одним из чиновников наверх, перехватывалось его начальником либо коалицией его сослуживцев-коррупционеров.  Другими словами,  первая волна (цикл) борьбы против коррупции привела к формированию коррупционных сетей, то есть – к новому качественному уровню коррупции. Объяснение циклов вполне очевидно – в Китае боролись с симптомами проблемы, а не с проблемой, с коррупционерами, а не с источниками возникновения коррупции. 2.2. Преимущества стратегии  Анализ различных аспектов применения «стратегии войны», а также её концептуальной сущности позволяет выделить следующие преимущества такого подхода:

• Проблема коррупции формулируется и ставится на повестку дня.

Первый шаг в успешной борьбе против коррупции – признание существования самой коррупции как существенной проблемы. Очевидно, что в обществах, в которых тема коррупции административно или культурно табуирована, борьба с коррупцией вряд ли представляется возможной.  Кроме того, государство занимает четко определенную позицию по отношению к коррупции, что демонстрирует политическую волю и готовность власти к активному реформированию общества (пусть даже с помощью весьма специфических методик). Такая позиция более конструктивна, чем игнорирование проблемы.

• Быстрое получение результата

«Стратегия войны» быстро дает видимый результат. Репрессивные меры по сути своей публичны, так как их результат затрагивает большое число людей, легко поддается измерению, легко может быть использован в целях политической рекламы, быстро достигает общественности и надолго запоминается. 2.3. Недостатки стратегии Можно выделить, по крайней мере, пять групп факторов, которые ставят под сомнение эффективность использования данной стратегии.  Во-первых, стратегия войны будет носить карательный характер, который выражается в ужесточении государственного контроля, а это, по мнению Huntington, одна из причин расцвета коррупции в развивающихся странах. Во-вторых, карательные меры будут приводить к новому витку коррупции еще и по следующим соображениям. С одной стороны, каждая из мер, направленных на снижение коррупции, связана с затратами на получение информации, на поимку коррупционеров, на их осуждение и так далее. Чем больше коррупционеров, тем больше затраты на их поимку. Чем больше затраты на поимку, тем меньше остается ресурсов на премирование должностных лиц, арестовывающих коррупционеров. С другой стороны, уровень потерь для коррупционера растет в связи с применением достаточно суровых мер наказания. По предположению Becker и Stigler, одной из причин коррупции является то, что прибыль должностного лица, привлекающего нарушителя к ответственности, гораздо ниже, чем затраты на наказание потенциального нарушителя. Если проанализировать ситуацию ужесточения наказания с позиций этого предположения, то получится следующая картина. Ужесточение наказания за коррупционные действия приводит к углублению разницы между прибылью должностного лица от поимки коррупционеров и размером тех ограничений, которые понесет коррупционер. Следовательно, вероятность того, что коррупционер и должностное лицо решат проблему с помощью взятки, в этом случае резко возрастает. Это проистекает из того, что сохраняющиеся условия для коррупции побуждают (обобщенного) взяткодателя увеличивать размер взятки до тех пор, пока это увеличение не покрывает упомянутую выше разницу. В результате ситуация на рынке коррупционных услуг переходит на более высокий уровень, где снова стабилизируется.  В-третьих, борьба с коррупцией в рамках первого метода, целью которой является коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно нарастают новые головы, что обуславливает циклический характер искоренения коррупции. Иными словами, временный характер результата приведет к тому, что когда «антикоррупционная рукавица» ослабит давление уголовного преследования, коррупция  отвоюет занятые врагом территории. Кроме того, возникнет  реальная опасность «покупки» органов по борьбе с коррупцией.  В-четвертых, применение «стратегии войны» требует соблюдения условий, которые порой оказываются несовместимыми с принципами демократии, не вписываются в институциональные рамки, заложенные конституцией демократического государства. Для пущей эффективности этой стратегии необходимо подчас идти на нарушение прав человека при осуществлении следственных мероприятий, а также при вынесении приговора (который в некоторых странах, например, в Китае, нарушает право человека на жизнь). Даже в ряде стран с сильными демократическими тенденциями для уменьшения уровня коррупции был введен принцип презумпции виновности в отношении лиц, подозреваемых в совершении коррупционных преступлений. В связи с этим возможности эффективного применения данной стратегии подчас целиком зависят от институциональных рамок, устанавливаемых Конституцией.  Кроме того, применение стратегии связано с постоянной потребностью в её легитимации. Как и любая карательная политика, она требует постоянного обоснования, мобилизации общественного мнения в свою поддержку. В-пятых, строгость уголовного преследования коррупционера обострит и без того существенную проблему латентности коррупционных преступлений. Но самым опасным следствием стратегии войны является образование устойчивых коррупционных сетей (китайский пример здесь более чем поучителен). Самоорганизация коррупции может значительно осложнить дальнейшую борьбу с ней. 2.4. Потенциальные возможности и угрозы Среди потенциальных угроз, ассоциирующихся со стратегией войны можно выделить следующие:

• Стратегия войны может быть использована политической силой, находящейся у власти, для сведения счетов с политическими оппонентами.

В рамках данного подхода «с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг».

• Стратегия войны наиболее вероятно вызовет значительное противодействие или даже саботаж и со стороны исполнителей и со стороны коррупционеров.

Логично ожидать максимального сопротивления реализации данной стратегии, так как она ставит под угрозу не только доход коррупционеров, но и их свободу и жизнь.

• Стратегии войны свойственна высокая вероятность её применения для имитации противодействия коррупции. Давая пусть даже краткосрочный, но быстрый результат, эта стратегия может явиться механизмом мобилизации общественной поддержки инициаторам стратегии. В долгосрочной перспективе эта особенность стратегии приводит к общественному недоверию к любым попыткам антикоррупционных реформ.

Подводя итог всем перечисленным аспектам «стратегии войны», можно обоснованно утверждать, что в современных условиях данный подход к борьбе с коррупцией не может рассматриваться как перспективный. Его недостатки существенно ограничивают условия, при которых может быть получен хоть какой-то позитивный результат, и ставят под вопрос саму идею минимизации коррупции такими методами.

3. Стратегия сознательной пассивности 3.1. Общая характеристика стратегии Отличительной чертой данного подхода к противодействию коррупции является утверждение о неэффективности и бесплодии активных действий, направленных на борьбу с коррупцией. Однако это не случай игнорирования проблемы или культурного фатализма. Коррупция рассматривается как существенная проблема, а также признается её вредное влияние на общество и государство. Подчас стремление опереться на них оценивается как «пагубная самонадеянность», так как только «рынок может решить все проблемы». Считается, что коррупция, свойственная тоталитарному прошлому – временное явление, которое исчезнет вместе с превращением государства в либеральную демократию с рыночной экономикой.  Российский опыт противодействия коррупции опирался именно на стратегию сознательной пассивности. К несчастью, к началу девяностых годов, в России сложились все вышеперечисленные условия возникновения стратегии именно такого типа: радикальный экономический либерализм уповал только на рынок, который решит все проблемы. Коррумпированная верхушка—наследие «ancien regime», декларируя на словах приверженность активным мерам по противодействию коррупции, пальцем о палец не ударила для принятия каких-либо мер по реальной борьбе с этой болезнью; бюджетные дефициты не позволили бы провести глобальную антикоррупционную реформу.  3.2. Преимущества стратегии Наиболее важным преимуществом данной стратегии является то, что она не требует финансовых, материальных и людских ресурсов для своего осуществления. Ведь за разработчиков все сделает «невидимая рука» рынка. Кроме того, стратегия сознательной пассивности оставляет полную свободу системе развиваться по наиболее естественному пути, без какого-либо диктата. Как следствие, можно говорить о том, что эта стратегия допускает спонтанное изменение культуры – она не навязывает никакой модели культурного поля, поэтому сохраняется абсолютная свобода для естественного самопроизвольного развития. 3.3. Недостатки стратегии У государства отсутствует возможность регулирующего воздействия на динамику коррупции. Незапрограммированность изменения системы, упомянутая в разделе достоинств данной стратегии, имеет свои недостатки, заключающиеся в отсутствии контроля над результатами таких изменений. Хотя государство и самоустраняется от управления в сфере антикоррупционных программ, однако снять с себя ответственность за последствия этого самоустранения  оно никогда не сможет.

В дополнение к этому, не осуществляется достаточно четкого формулирования проблемы коррупции, и, как следствие, важность борьбы против коррупции будет существенно недооценена.  3.4. Потенциальные возможности Пассивная позиция государства предоставляет достаточно важную возможность дальнейшего маневра в рамках антикоррупционной политики. В дальнейшем возможно использование любых методов и стратегий; так как не происходит дискредитации других подходов к решению проблемы коррупции. Кроме того, стратегия не исключает перспективы спонтанного изменения культуры – культура может самостоятельно измениться в таком направлении, что коррупция пойдет на спад. Это важный момент, но, очевидно, не следует переоценивать его значимость. 3.5. Потенциальные угрозы Существенной угрозой стратегии сознательной пассивности следует признать возможность перехода коррупции в принципиально новую стадию развития, угрожающую превращением государства в клептократию.  Одним из худших вариантов развития ситуации может быть укоренение культуры коррупции. Коррупция может приобрести характер обыденного явления. В таком случае сама перспектива дальнейших антикоррупционных реформ будет проблематична. На основании всех этих факторов, можно утверждать, что стратегия сознательной пассивности чревата целым спектром негативных системных изменений. Это обусловливает полную неоправданность применения такого подхода в долгосрочной перспективе.  4. Заключение Несмотря на кажущуюся простоту и беззатратность стратегии сознательной пассивности, нельзя игнорировать весь комплекс потенциальных проблем и осложнений, связанных с реализацией этой стратегии. Кроме того, данная стратегия не должна рассматриваться как вариант долгосрочного разрешения проблемы коррупции. Чем на больший период времени принимается данный подход, тем больше вероятность получить негативный результат. Стратегия войны опять же не может выступать в роли долгосрочной концепции борьбы с коррупцией. Как было проиллюстрировано выше, стратегия войны имеет тенденцию качественно изменять коррупцию, «вытесняя» её из привычных сфер  и форм в новые, более изощрённые и скрытные. Таким образом, стратегия войны может быть принята только как краткосрочная полумера наведения порядка для дальнейшей качественной смены курса в антикоррупционной кампании. В свою очередь, несмотря на все недостатки, положительный потенциал стратегии системного устранения причин коррупции представляется весьма значительным. Воздействие именно на причины, а не симптомы проблемы представляется логически предпочтительным, в чем и заключается принципиальное преимущество данной стратегии над альтернативными.