2.6. Кадровые особенности российской модели государственного сектора

Как отмечалось в предыдущих разделах, госсектор представляет собой чрезвычайно неоднородное образование. Он «размазан» по учреждениям, организациям и предприятиям разных отраслей национальной экономики. Во всех этих хозяйственных структурах задействованы соответствующие кадры, юридический и социальный статус которых отнюдь не одинаков.

2.6.1. Государственный сектор и государственная служба: зарубежные стандарты. В настоящее время в отношении госсектора можно использовать еще одну классификацию, которая официально нигде не используется, но имеет непосредственное отношение к практическим проблемам его функционирования. Госсектор делится на административную и функциональную части. Административная часть госсектора включает органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Функциональная часть госсектора включает всю остальную бюджетную сферу. Это школы, вузы, поликлиники, больницы, почта, научные организации, государственные железнодорожные компании, атомные электростанции и т.п. И административная, и функциональная подсистемы госсектора жестко привязаны к бюджетному финансированию и тем самым образуют бюджетный сектор экономики.

В большинстве европейских стран все или почти все работники государственного сектора экономики попадают в категорию государственных служащих. Логика такого уравнивания социального и юридического статусов работников административной и функциональной подсистем госсектора проста: государственными служащими являются все работники хозяйственных структур государственного сектора. Таким образом, во многих европейских странах учителя, врачи и ученые относятся к категории государственных служащих. Например, в Германии учителя являются типичными чиновниками. Государство их нанимает на работу, они получают государственную зарплату, имеют соответствующий социальный пакет и пенсию государственного служащего.

Похожая система действует и в Индии, где департаментские предприятия госсектора управляются непосредственно соответствующими министерствами и ведомствами центрального правительства или правительствами штатов. Работники департаментских предприятий являются государственными служащими. К числу департаментских предприятий относятся структуры железнодорожного транспорта, почта и телеграф, оборонные предприятия и объекты электроэнергетики (находящиеся в основном в ведении энергетических управлений штатов). Сотрудники недепартаментских предприятий госсектора к госслужащим не относятся. Тем самым большая часть работников функционального сегмента госсектора Индии подпадает под статус государственных служащих.

Таким образом, в развитых государствах понятия «работа в госсекторе» и «государственная служба» очень близки, а кадры государственного сектора образуют относительно гомогенный (однородный) контингент.

1. В России довольно популярны книги британского писателя Дж.Корбетта, который за долгие годы жизни в Индии приобрел большой опыт как охотник на тигров-людоедов и леопардов-людоедов. Однако эта его деятельность была, можно сказать, побочной и осуществлялась на фоне его основной работы на поприще государственной службы. Закончив Английскую высшую школу, Дж.Корбетт около двадцати лет прослужил на индийской железной дороге – сначала в должности инспектора по заготовке топлива, а затем подрядчиком на перевалочном пункте узловой станции Мокамех-Гхат в Бихаре. В 1924 г. он вышел в отставку. Таким образом, государственная служба в Великобритании простиралась на сотрудников отрасли железнодорожных перевозок за пределами страны.

2. Еще один популярный в России британский писатель П.Брантон в один из периодов своей жизни (в первой половине 20-го века) уединился в одинокой хижине в Гималаях на территории существовавшего тогда королевства Техри-Гархвал, находящегося под протекцией Великобритании. Главной государственной ценностью королевства Техри были леса, которые давали основной доход государства. Именно для лесных инспекторов и предназначалась хижина, в которой поселился П.Брантон. Несмотря на то, что пресловутая хижина находилась высоко в горах и далеко от жилых поселений, П.Брантон регулярно получал почту, которую приносил посыльный с ближайшего почтового отделения, находящего примерно в тридцати километрах. По свидетельству П.Брантона, этот посыльный каждый день преодолевал по 30-40 километров. К П.Брантону он, как правило, приходил вечером, промокший до нитки под дождем, который почти каждый день шел в той местности. Поужинав и переночевав, почтальон рано утром отправлялся обратно, унося по горным тропам корреспонденцию П.Брантона. Такая верность и преданность своей службе была бы невозможна без поддержания британским правительством соответствующего статуса почтового служащего.

2.6.2. Государственный сектор и государственная служба: российская модель. В России сложились иные стандарты в понимании госсектора, бюджетной сферы и системы государственного управления. Так, кадры административной и функциональной подсистем госсектора жестко разделены. Если представители административной части госсектора (министерства, службы, агентства, администрации, специализированные советы и комитеты, законодательные собрания и т.п.) подпадают под категорию государственных служащих и их трудовая деятельность регулируется специальным законодательством, то представители функциональной части госсектора работают на общих началах – практически так же, как и на предприятиях частного сектора.

В России, как и во многих странах мира, государственные служащие имеют довольно большой блок регламентированных льгот: относительно высокую зарплату, привязанную к системе классных чинов и рангов; длительный отпуск; обширный социальный пакет (большие дотации к отпуску, бесплатное медицинское обслуживание в специализированных больницах и поликлиниках, льготы на проезд на различных видах общественного транспорта, льготные цены на отдых в специальных санаториях и пансионатах и т.п.); высокая пенсия государственного служащего и проч. В функциональной части госсектора ничего этого нет. В связи с этим возникает искусственное неравенство в положении двух контингентов госсектора. Непосредственным результатом такого положения дел является то, что функциональная часть госсектора оказывается наименее защищенной и соответственно максимально уязвимой. Именно эта часть госсектора испытывает наибольшие трудности с кадровым обеспечением и именно в ней наиболее активно развиваются кризисные тенденции.

Сложившаяся в России система разделения кадров административной и функциональной частей госсектора, как следствие, имеет две проблемы – внешнеэкономическую и внутриэкономическую. Первая проблема – Россия идет вразрез с мировыми тенденциями организации государственного сектора. Отсутствие унификации в институциональной конфигурации госсектора осложняет взаимодействие с другими странами. Вторая проблема – провоцирование постоянной социальной напряженности в обществе. Наличие ничем не обоснованного различия в статусе сотрудников административной и функциональной частей госсектора вызывает недовольство населения, сказывается на эффективности его работы, приводит к текучке кадров функциональной части госсектора и т.п.

Таким образом, в России понятия «работа в госсекторе» и «государственная служба» принципиально различаются, в связи с чем кадры государственного сектора образуют гетерогенный (неоднородный) контингент.